II SA/Ol 800/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant aplikant prokuratorski Mariusz Antczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi R. O. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) netto powiększoną o należny podatek VAT, tytułem niepłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako WINGiK), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: k.p.a.) - po rozpatrzeniu zażalenia L. Ż. na postanowienie Starosty "[...]" z dnia "[...]" odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu z tej ewidencji W. i M. S. i wpisania w ich miejsce L. Ż. jako właścicielki działek położonych we wsi "[...]", oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr "[...]" oraz we wsi "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]", o łącznej powierzchni 2,0400 ha - utrzymał w/w postanowienie w mocy. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia "[...]" działając z upoważnienia Starosty "[...]" Geodeta Powiatowy odmówił, z wniosku L. Ż., aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu z tej ewidencji W. i M. S. i wpisania w ich miejsce L. Ż., jako właścicielce działek nr "[...]" położnych w obrębach "[...]", gmina "[...]". Nie uwzględniwszy odwołania WINGiK, decyzją z dnia "[...]" utrzymał w/w decyzję w mocy. W dniu 7 maja 2017 r. L. Ż. ponownie wystąpiła z wniosek o dokonanie aktualizacji operatu szacunkowego poprzez ujawnienie jej prawa własności do rzeczonych działek z jednoczesnym wykreśleniem dotychczasowego władającego (właściciela). Postanowieniem z dnia "[...]" Geodeta Powiatowy, działać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu w tej ewidencji W. i M. S. i wpisania w ich miejsce L. Ż., jako właścicielki działek nr "[...]" położnych w obrębach "[...]", gmina "[...]". Podał, że postępowanie z wniosku L. Ż. z dnia 18 lutego 2016 r. zakończyło się ostateczną decyzją Starosty z dnia "[...]", a skoro w przedmiotowej sprawie występują te same podmioty oraz dotyczy ona tego samego przedmiotu i stanu prawnego, to nie można orzekać merytorycznie w sprawie, która została już uprzednio zakończona inną decyzją ostateczną. Dodał, że rozstrzygniecie wniosku co do meriti narażone byłoby zarzutem nieważności, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie podzielając zarzutu odwołania WINGiK skarżonym postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w/w postanowienie Starosty w mocy. Oceniając stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występuje ta sama strona, co w postępowaniu zakończonym jego decyzją z dnia "[...]" tożsamy jest przedmiot sprawy, tj. działki nr "[...]", obręb "[...]", jak również stan prawny. Także żądanie wnioskodawczyń, tj. wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków W. i M. S. i wpisanie w ich miejsce L. Ż., jako właścicieli w/w działek, jest tożsame z wnioskiem jej pełnomocnika z dnia 15 lutego 2016 r. W rezultacie powyższego uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa, a w konsekwencji należało odmówić wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., jako, że decyzja wydana w tej sprawie byłaby obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze L. Ż. ponownie podniosła argumentację mającą przemawiać za wykreśleniem z ewidencji gruntów i budynków W. i M. S., a koncentrującą się wokół aktu własności ziemi w/w działek z dnia "[...]", który to w jej ocenie poświadcza nieprawdę. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 styczna 2018 r. przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Materialnoprawną podstawą rozstrzygniecia stanowił art. 61a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi zatem podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a, (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura;), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1395/12). Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. Akt II SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el). Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy odmawiając wszczęcia postępowania powołały się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując, że toczyło się już uprzednio postępowanie wszczęte na wniosek L. Ż. z dnia 18 lutego 2016 r. (jej pełnomocnika) i w sprawie została wydana decyzja z dnia "[...]", którą WINGiK decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy. Następnie w dniu 17 maja 2017 r. L. Ż. ponownie wystąpiła z wnioskiem o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków we wsi "[...]", oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr "[...]" we wsi "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]" ponownie powołując się akt własności ziemi w/w działek z dnia "[...]", który to w jej ocenie poświadcza nieprawdę. Oczywiście podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej inną decyzją administracyjną jest tożsamość obu spraw. Tożsamość sprawy będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie i dotyczy ona tego samego przedmiotu - tej samej treści żądania strony oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W przypadku zmiany przepisów prawnych w ocenie tożsamości sprawy trzeba badać zachowanie ciągłości regulacji prawnej. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt prawny. W ocenie, czy ma miejsce tożsamość sprawy musi być brany pod uwagę stan faktyczny sprawy, lecz tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Elementy prawnie obojętne, nie wpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie, wydawnictwo C.H.Beck, s. 740). Tak rozumiana tożsamość sprawy administracyjnej w niniejszej sytuacji zachodzi. Otóż żądanie złożone w organie w dniu 18 lutego 2016 r. i w dniu 17 maja 2017 r. dotyczyło wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków W. i M. S. i wpisania w ich miejsce L. Ż. jako właścicielki działek położonych we wsi "[...]", oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr "[...]" oraz we wsi "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]", a zatem było takie same. W dacie rozstrzygania o tymże żądaniu ostateczną decyzją WING z dnia "[....]", jak i w czasokresie wydania skarżonych postanowień co do odmowy wszczęcia postępowania w tymże zakresie obowiązywały niezmienione zasady dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zawarte w art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017. poz. 1201 j.t.), jak również w rozdziale 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. ( Dz.U.2016. poz. 1034 j.t.), głównie w § 12 tegoż rozporządzenia. Zatem stan prawny w zakresie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w czasookresie pomiędzy wydaniem przez WING ostatecznej decyzji z dnia "[...]" o odmowie aktualizacji takich samych danych nie uległ zmianie. I co najistotniejsze, a dowodowo nastręczające największych trudności w zakresie identyfikacji tożsamości przedmiotowej sprawy administracyjnych w jej aspekcie stanu faktycznego, stan faktyczny spetryfikowany ostateczną decyzją WING z dnia "[...]", a będący podstawą skarżonych postanowień także był taki sam, a właściwie ten sam. Powyższe wynika z faktu, ż w mniemaniu skarżącej podstaw do dokonania aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przez nią wskazanym ma być akt nadania ziemi wydany przez Prezydium z dnia "[...]" stwierdzający nabycie przez W. i M. S. własności we wsi "[...]" działek nr: "[...]", a który to akt w ocenie L. Ż. poświadcza nieprawdę. Zatem, skoro w niniejszej sprawie stan faktyczny ma wymiar historycznego zdarzenia zamkniętego w czasie, to siłą rzeczy, z natury swej nie może już podlegać już modyfikacjom. Reasumując należy podzielić pogląd orzekających w sprawie organów, że żądanie L. Ż. zgłoszone w dniu 17 maja 2017 r. dotyczyło już sprawy uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją WING z dnia "[...]", w tym samym stanie prawnym i przy niezmienionym stanie faktycznym. To z koeli upoważniło organy do odmowy wszczęcia postępowań w trybie art. 61a k.p.a. z uwagi na inną uzasadnioną przyczynę, jaką w niniejszej sprawie jest powaga rzeczy osądzonej tej samej sprawy administracyjnej. Ze względu na fakt, że wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, aktualizowałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zasadnie organ w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Z przytoczonych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.