II SA/Ol 803/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na ogłoszenie Prezydenta "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie przetargu na sprzedaż nieruchomości postanawia 1. Odrzucić skargę. 2. Zwrócić uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta). WSA/post.1 - sentencja postanowienia W dniu "[...]" Prezydent "[...]" ogłosił przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż nieruchomości gruntowej składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]", obręb "[...]", o powierzchni 6979 m2, zabudowanej budynkami "[...]", położonej przy "[...]", opisanej w księdze wieczystej "[...]", oraz z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]", obręb "[...]", o powierzchni 3600 m2, zabudowanej budynkami "[...]", położonej przy "[...]", opisanej w księdze wieczystej "[...]", o łącznej powierzchni 10579 m2 - przeznaczonej na funkcje usługowo- mieszkaniowe. W skardze złożonej do tut. Sądu na ogłoszenie Prezydenta "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie przetargu na sprzedaż nieruchomości Spółka A (skarżąca) zarzuciła, że powyższa czynność narusza: 1. art. 35 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej: u.g.n.) w związku z art. 38 ust. 2 tej ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741) polegające na ich niewłaściwej wykładni lub niezastosowaniu. 2. art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) poprzez gospodarowanie mieniem komunalnym z naruszeniem zasady staranności, wyrażające się organizowaniem przetargu przez organ na zbycie nieruchomości, mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonywanie takich działań, które prowadzą do nieważności przetargu. 3. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, działanie sprzecznie z zasadami praworządności i naruszające zaufanie obywateli do organów władzy. 4. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 8 i art. 9 tej ustawy w związku z art. 146 § 1 zdanie drugie w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), poprzez ich niezastosowanie i ogłoszenie przetargu nie zawierającego wszystkich wymaganych prawem elementów. Wskazując na powyższe wniosła o stwierdzenie, na podstawie art. 147 p.p.s.a., nieważności aktu Prezydenta z dnia "[...]" w przedmiocie przetargu na sprzedaż nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (pkt 5) oraz inne niż określone w punkcie 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Podjęty na podstawie art. 35 u.g.n. akt Prezydenta Miasta "[...]" w postaci ogłoszenia przetargu na sprzedaż nieruchomości stanowiących własność miasta jest aktem dotyczącym sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wskazując na swój interes prawny skarżąca wskazała, że organ wprowadził ją oraz innych potencjalnych uczestników przetargu w błąd co do przeznaczenia nieruchomości, wskazując w wykazie, a następnie w przetargu, że przeznaczeniem nieruchomości jest "funkcja usługowo - mieszkaniowa", podczas gdy przeznaczenie nieruchomości nie zostało ustalone, ponieważ dla tego terenu "[...]" nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jako jedyny akt prawny określa przeznaczenie nieruchomości. Skarżąca jest zainteresowana udziałem w przetargu i kupnem nieruchomości, jednak na skutek błędów organu przy publikacji wykazu i ogłoszenia o przetargu nie może zostać zawarta w jego wyniku ważna umowa sprzedaży nieruchomości. Skarżąca ma wiedzę o tym, że organ czyni trudności przy ustalaniu przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości. Skarżąca zatem z usprawiedliwionych przyczyn oczekuje, że w pierwszej kolejności organ doprowadzi do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopiero po ustaleniu przeznaczenia nieruchomości w tym akcie przeprowadzi przetarg. Skarżącej przysługuje zatem uprawnienie - wynikające z art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 38 ust. 2 u.g.n., wobec tego, że w ogłoszeniu o przetargu na sprzedaż nieruchomości określono w sposób niezgodny z prawem przeznaczenie nieruchomości i nie oznaczono sposobu zagospodarowania nieruchomości. W ocenie skarżącej skutkuje to nieważnością całego postępowania w sprawie ogłoszonego przetargu na sprzedaż nieruchomości, poprzedzonego ogłoszeniem wykazu, zatem niemożliwe jest zawarcie w jego wyniku ważnej umowy sprzedaży nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Prezydent podniósł, że zakwestionowana czynność nie narusza interesu prawnego skarżącej. Dodatkowo stwierdził, że nie narusza żadnych przepisów Konstytucji RP ani pozostałych, wymienionych w skardze, przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do § 2 tegoż artykułu kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności jest pozostawanie sprawy, której skarga dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli sprawa poddana kontroli sądu do takiej kategorii spraw nie należy, stosowanie do art. 58 § 1 p.p.s.a. skargę należy odrzucić. Analiza powołanych przepisów art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. nie pozwala na zakwalifikowanie zaskarżonej czynności Prezydenta "[...]" do żadnej z wymienionych w przytoczonym przepisie kategorii aktów, czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona czynność stanowi władczą formę rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to w szczególności decyzja administracyjna, w której organ dokonał autorytatywnej konkretyzacji przepisu prawa materialnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Nie jest to również niebędący aktem prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie stanowi również żadnego z zarządzeń, które na mocy przepisów szczególnych podlegałoby kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zaskarżona czynność nie stanowi także "innego, niż decyzja albo postanowienie, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", które wymienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani "aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej", na co wskazuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Nie rozstrzyga ona o uprawnieniach lub obowiązkach związanych ze spornym udziałem w nieruchomości. Biorąc po uwagę powyższe nie można przyjąć tak, jak wskazała skarżąca, iż podstawę wniesionej skargi stanowią przepisy art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 50 § 1, art. 53 § 2a, art. 54 § 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, że zakwestionowaną czynnością organ wskazał jedynie, że ogłasza przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż nieruchomości gruntowej. Nie stanowi ona aktu wydawanego w trybie postępowania administracyjnego. Nie obliguje również organu do wydania w przyszłości rozstrzygnięcia, nie może stanowić też przyrzeczenia administracyjnego. Przedmiotowe zarządzenie klasyfikuje się jako oświadczenie woli i jest przejawem uprawnień właścicielskich (art. 140 k.c.). Dodatkowo nadmienić trzeba, że na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można przypisać mu charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, bowiem nie wywołuje ono żadnych skutków administracyjnoprawnych i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że okoliczność, iż gospodarowanie mieniem publicznym przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego doznaje na gruncie tej ustawy ograniczeń nie powoduje, że spory w tym zakresie tracą charakter cywilnoprawny. Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, że tryb zbywania (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste) nieruchomości należących do gminy, stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.g.n. następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady określone zostały natomiast m.in. w art. 37 ust. 3 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1189/10, LEX nr 741511). Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 5 u.g.n. uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1, uczestnik przetargu może zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Podkreślić należy, że w judykaturze jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m. in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i powtórzone w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10. Dodatkowo wskazać należy, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Przywołując powyższe wywody zauważyć trzeba, że ograniczenia te – dokonywane m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Z powyższych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1