II SA/Ol 805/25

Dnia 10 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2026 roku sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącej D. J. kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r., Wójt Gminy G. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Wójt") ustalił D. J. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), odpłatność za pobyt jej matki B. S. w Domu Pomocy Społecznej w G., w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od 9 czerwca 2025 r., z tym że opłata za czerwiec 2025 r. wyniosła [...] zł i odmówił jej zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt matki B. S. w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i opisał stan faktyczny sprawy. Podniósł, że decyzją Wójta z [...] maja 2025 r., matka skarżącej została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w G. (dalej jako: "DPS"), zaś decyzją Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w N. z [...] czerwca 2026 r. została umieszczona w przedmiotowym DPS. Podał sposób wyliczenia wysokości opłaty i wyjaśnił, że argumenty przedstawione przez stronę – brak utrzymywania relacji rodzinnych z matką, naruszenie przez nią obowiązków rodzinnych i fakt zawarcia przez nią umowy dożywocia z nieżyjącym już członkiem rodziny – nie mogą stanowić podstawy do zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczenia opłaty. W sprawie organ brał pod uwagę nie tylko kryterium dochodowe, ale również możliwości osoby zobowiązanej. Pod pojęciem tym należy rozumieć sytuację osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową strony, która może rzutować na ocenę jej zdolności do ponoszenia obciążeń, związanych z umieszczeniem osoby najbliższej w DPS; ocena ta, powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Ostatecznie Wójt podkreślił, że odmowa zawarcia przez stronę umowy dotyczącej odpłatności za pobyt matki w DPS obligowała organ do ustalenia obciążenia w drodze decyzji. Od ww. decyzji odwołała się skarżąca, zarzucając wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadami współżycia społecznego, błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów art. 64, art. 64a, art. 107 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm., w dacie orzekania przez organ odwoławczy – Dz. U. z 2025 r. poz. 1214, dalej jako: "u.p.s."), polegające na nieuwzględnieniu stanu faktycznego uzasadniającego zwolnienie skarżącej z opłaty za pobyt matki w DPS. W uzasadnieniu odwołania strona wyjaśniła, że we wniosku o zwolnienie z opłaty skarżąca wskazywała na okoliczności faktyczne oraz orzecznictwo, akceptujące jej stanowisko. W szczególności podtrzymała stanowisko, że beneficjenci majątku osoby umieszczonej w DPS powinni być obciążeni opłatami za jej pobyt w DPS, a przyjęcie przeciwnego stanowiska jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Ponadto strona podtrzymała deklarację dobrowolnego uiszczania opłaty za pobyt matki w DPS w wysokości 300 zł, co w jej ocenie jest kwotą odpowiednią, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy i zasady współżycia społecznego. Decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że - jak wynika z akt sprawy - zarówno sama mieszkanka DPS, jak też troje jej dzieci (mocą decyzji oraz zawartej z Wójtem umowy) wnoszą stosowną opłatę za ów pobyt w DPS. Podkreślił, że osoba pozostająca w DPS nie jest w stanie sama ponosić kosztów pobytu w DPS, wobec czego w dalszej kolejności do partycypacji w kosztach są zobowiązane jej dzieci. W tym celu organ pierwszej instancji badał całokształt sytuacji dochodowej, zdrowotnej, majątkowej i rodzinnej, zarówno strony, jak i pozostałych dwóch córek B. S. Kolegium podniosło, że nie budzi wątpliwości w sprawie wysokość dochodu rodziny skarżącej, który wynosi 9 453,96 zł, a dochód ten przekracza kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o 4 515,96 zł. Wskazało, że Wójt prawidłowo dokonał wyliczeń kryterium dochodowego oraz prawidłowo ustalił samą kwotę odpłatności za pobyt matki w DPS. Skarżąca nie zawarła z organem pierwszej instancji umowy o ponoszenie opłat za pobyt swojej matki w DPS, uznając że nie jest w stanie ponosić takich kosztów i wniosła o całkowite zwolnienie z przedmiotowej opłaty, ewentualnie o ograniczenie jej do kwoty 300 zł. W ocenie organu odwoławczego, Wójt słusznie odmówił zwolnienia skarżącej od opłaty, uwzględniając całokształt jej sytuacji dochodowej i rodzinnej, a decyzja organu pierwszej instancji nie przekracza granic uznania administracyjnego. Ostatecznie Kolegium podało, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty odwołania, a w kwestii "rzekomo zawartej (a formalnie nieudowodnionej) umowy dożywocia wskazało, że okoliczności takie, jak brak więzi emocjonalnej, czy fakt zawarcia umowy dożywocia z niektórymi członkami rodziny, nie mają wpływu na istnienie obowiązku pokrywania kosztów pobytu w DPS. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez: 1) brak prawidłowego ustalenia kręgu osób odpowiedzialnych do wniesienia opłaty za pobyt B. S. w DP i nieuwzględnienie w decyzji zstępnych (wnuków), tj. D. S., A. S. i K. S.; 2) brak podstaw do naliczania wobec skarżącej opłaty w sytuacji, gdy w sprawie występują trzy córki, a zatem organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt; 2. art. 61 ust. 2 u.p.s., poprzez niewłaściwe zastosowanie i poprzestanie w przypadku córki B. S. – M. N. na zawarciu umowy obejmującej dobrowolną wpłatę i niezbadaniu, czy ww. zstępna posiada odpowiedni dochód, warunkujący uiszczanie wyższej kwoty; 3. art. 61 w zw. z ust. 2e u.p.s., poprzez ustalenie odpłatności ponoszonej przez skarżącą w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i płatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, pomimo, że skarżąca zgodziła się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym przy ustalaniu jej odpłatności organ winien uwzględnić ograniczenia wynikające z jej sytuacji dochodowej i możliwości; 4. art. 61 ust. 2f u.p.s., poprzez brak uwzględnienia i zastosowania zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organ zobowiązany był ustalić odpłatność za DPS proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia, gdy tymczasem z treści decyzji nie sposób wywieść, dlaczego opłata została ustalona w taki a nie inny sposób; 5. art. 64 pkt 7 u.p.s., poprzez brak szczegółowego rozważenia przesłanek warunkujących zwolnienie od opłat w całości lub części, tj. okoliczności, że przebywająca w DPS matka skarżącej dopuściła się naruszenia jej względem innych obowiązków rodzinnych w postaci finansowego obdarowania wyłącznie swojego syna, a brata skarżącej, którego zstępni zamieszkują w nieruchomości darowanej przez B. S., co do której przysługuje jej służebność mieszkania; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a"; w skardze omyłkowo zarzucono "naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a." – dopisek Sądu) poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez Kolegium, pomimo, że Wójt nie przeprowadził kompleksowego postępowania wyjaśniającego, w tym naruszył szereg przepisów dotyczących wszczęcia i prowadzenia postępowania, nie informując skarżącej o wszczęciu i zakończeniu postępowania; 2. art. 9 oraz art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez: 1) brak informowania strony o wszczęciu i zakończeniu postępowania administracyjnego z urzędu; 2) brak poinformowania strony o przysługujących jej w toku postępowania administracyjnego uprawnieniach, w tym o prawie do składania wniosków dowodowych, przeglądania akt, czynienia z nich odpisów, jak też prawa do złożenia oświadczenia końcowego przed wydaniem decyzji przez organ; 3. art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., wyrażające się w braku wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a tym samym naruszenie zasady zaufania do organu, co przejawiało się w lakonicznym odniesieniu się do kwestii zawartego aktu notarialnego, dotyczącego darowizny i ustanowienia służebności mieszkania na rzecz B. S.; 4. art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami, w tym brak poinformowania skarżącej o przysługujących jej w tym zakresie uprawieniach oraz "odmowę z 3 listopada 2025 r. przez organ pierwszej instancji i odmowę 12 listopada 2025 r. przez organ drugiej instancji, bez wydania w tym zakresie stosownego postanowienia, które podlegałoby zaskarżeniu"; 5. art. 7, art. 11 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i okoliczności jej towarzyszących oraz brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i dokonanie jego analizy w sposób dowolny, przejawiające się w: 1) braku prawidłowego ustalenia kręgu osób zobowiązanych do wniesienia opłaty, tj. pominięcie wnuków B. S.; 2) uniemożliwieniu uczestniczenia skarżącej w postępowaniu w przedmiocie ustalenia dochodu innych potencjalnie zobowiązanych zstępnych, co uniemożliwiało zweryfikowanie czy dochód wszystkich zobowiązanych został rzetelnie i prawidłowo wyliczony; 3) braku uwzględnienia okoliczności z aktu notarialnego Rep. [...] z [...] 1994 r., dotyczącego darowizny nieruchomości na rzecz zstępnego B. S. oraz ustanawiającego dożywotnią służebność mieszkania; 4) niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności związanych z ustaleniem opłaty za pobyt w DPS, w tym braku określenia, jak został ustalony dochód i kryterium dochodowe pozostałych dwóch córek B. S.; 5) nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłat ponoszonych przez skarżącą i pozostałych zstępnych, w tym poprzestaniu na zawarciu z jedną ze zstępnych umowy, nie zbadawszy jej dochodów; 6) oparciu się wyłącznie na kryterium dochodowym w przypadku skarżącej i pominięciu innych okoliczności sprawy, w tym obciążeń finansowych jej gospodarstwa domowego; 6. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, z którego wynikałoby precyzyjne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem zastosowanych przepisów, przejawiające się w: 1) braku wyjaśnienia dlaczego skarżąca ma ponosić prawie całą opłatę za pobyt matki w DPS; 2) braku uwzględnienia faktu, że B. S. posiada zstępnych, którzy odziedziczyli po jej synu nieruchomość, co do której przysługuje B. S. służebność mieszkania; 3) braku wyjaśnienia sytuacji materialnej, rodzinnej i finansowej skarżącej i oparcie się w sposób nieprawidłowy na kryterium dochodowym, i tak niewłaściwie zastosowanym; 4) braku wyjaśnienia w motywach decyzji, dlaczego organ przy ustaleniu obciążającej skarżącą opłaty nie wziął pod uwagę prowadzenia postępowania jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt; 5) braku wyjaśnienia, w jaki sposób organ zbadał kryterium dochodowe pozostałych zstępnych B. S.; 7. art. 13 w zw. z art. 96a k.p.a., poprzez brak podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do polubownego załatwienia sprawy, w szczególności, że w sprawie powinna zostać wydana jedna decyzja administracyjna ustalająca obowiązek wszystkich zstępnych B. S., co wyjaśniałoby w jakim zakresie, dlaczego i kto ponowi odpłatność w określonej wysokości; 8. art. 89 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia w sprawie rozprawy z udziałem wszystkich stron postępowania, bowiem w sprawie powinna zostać wydana jedna decyzja administracyjna ustalająca obowiązek wszystkich zstępnych B. S., co wyjaśniałoby w jakim zakresie, dlaczego i kto ponowi odpłatność w określonej wysokości; 9. art. 108 § 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym nadaniu skarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i braku uzasadnienia tegoż rygoru; 10. art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 64 pkt 7 u.p.s, poprzez brak poinformowania skarżącej o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, a które warunkowały udzielenie ulgi, do czego organy były zobowiązane w sytuacji, gdy ma zostać wydana decyzja niezgodna z żądaniem strony, w tym braku wezwania skarżącej do przedłożenia aktu notarialnego, na który powoływała się w związku z okolicznościami mającymi istotne znaczenie z punktu widzenia udzielenia ulgi. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi opisała dotychczasowy przebieg postępowania i rozwinęła ww. zarzuty, powołując stosowne orzecznictwo. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 5 lutego 2026 r., skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] grudnia 2025 r., uchylającej decyzję Wójta z [...] października 2025 r. w przedmiocie zmiany odpłatności za DPS, podtrzymując zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w świetle ww. kryteriów, tutejszy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności jednak skarżącej wyjaśnić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1250/17, LEX nr 2768294). Tutejszy Sąd nie mógł więc przeprowadzić wnioskowanego w piśmie skarżącej z 5 lutego 2026 r. dowodu z decyzji Kolegium z 18 grudnia 2025 r., uchylającej decyzję Wójta z 23 października 2025 r., dotyczącej zmiany decyzji o odpłatności, bowiem leży to poza granicami kontrolowanej sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 61 ust. 1 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zobowiązani są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Nadto w myśl art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, jeżeli ich dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Natomiast w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Przenosząc ww. przepisy na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że okolicznością bezsporną jest fakt, iż skarżąca – będąca zstępną osoby umieszczonej w DPS – jest osobą zobowiązaną do wnoszenia odpłatności za pobyt matki w placówce. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy organy w toku postępowania prawidłowo ustaliły krąg osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty oraz czy w następstwie tych ustaleń prawidłowo ustaliły wysokość opłaty skarżącej. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w pierwszym etapie ustalania wysokości opłaty prowadzi postępowanie zmierzające do zawarcia z osobami zobowiązanymi umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., jak i do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, który między innymi stanowi podstawę do określenia wysokości opłaty osobie zobowiązanej. Dopiero w sytuacji gdy osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, to organ ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość opłaty, której wysokość jest uzależniona od tego, czy osoba zobowiązana wyraziła, czy też nie wyraziła, zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 241/24, LEX nr 3830681 czy wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 469/25, LEX nr 3912013). Jak wynika z akt sprawy, na podstawie których orzeka Sąd – w myśl art. 133 p.p.s.a. – w niniejszej sprawie pierwszą czynnością Wójta było zwrócenie się do [...] Centrum Usług Społecznych o przeprowadzenie "wywiadu alimentacyjnego" ze skarżącą, na rzecz matki przebywającej w DPS. Z akt sprawy wynika, że pismem z 18 lipca 2025 r. organ pierwszej instancji zwrócił się co prawda do strony o zawarcie umowy, jednak pismo zawierające wzór zaproponowanej umowy nie znajduje się w aktach sprawy, wobec czego nie wiadomo jakie warunki odpłatności obejmowała propozycja organu. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego natomiast wynika, że strona zgodziła się na uiszczanie opłaty w kwocie 300 zł. W przedmiotowym piśmie organ poinformował też skarżącą, że w przypadku, gdy nie zawrze ona umowy to w sprawie wydana zostanie decyzja administracyjna o ustaleniu odpłatności w wyliczonej kwocie 2 095,84 zł i pouczył o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłaty. W odpowiedzi na pismo, skarżąca 1 sierpnia 2025 r. zwróciła się do Wójta o zwolnienie z opłaty za pobyt matki w DPS w kwocie przekraczającej zadeklarowane 300 zł miesięcznie, podnosząc, że opłatę winni ponosić również zstępni jej zmarłego brata, któremu matka darowała nieruchomość wraz z prawem dożywocia. Strona podała również – powołując stosowne orzecznictwo – że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że wyłącznie sytuacja majątkowa strony uzasadnia zwolnienie z opłaty, a relacje rodzinne nie mają znaczenia w sprawie. Następną czynnością w sprawie było już wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt matki w DPS. W ocenie tutejszego Sądu, nie można wobec tego uznać, że skarżąca jednoznacznie odmówiła podpisania umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., skoro nie została jej przedstawiona do podpisania, a w każdym razie takiego ustalenia nie można wyprowadzić z akt administracyjnych sprawy. Bezspornie strona została jedynie pouczona o możliwości i warunkach zawarcia takiej umowy oraz o skutku jej niezawarcia. Natomiast nawet gdyby uznać, że skarżąca w niniejszej sprawie jednoznacznie odmówiła zawarcia umowy w sprawie odpłatności za pobyt jej matki w DPS, to organy prowadzące postępowania naruszyły przepisy procesowe, mające istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności – na co słusznie wskazano w skardze – nie zawiadomiły skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu jej odpłatności za pobyt jej matki w DPS, nie wykonały obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 9 k.p.a. oraz naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a. oraz 81 k.p.a.). W myśl art. 14 u.p.s. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 oraz z 2025 r. poz. 769), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W doktrynie podkreśla się, że "stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w dziedzinie pomocy społecznej będzie miało miejsce przede wszystkim w odniesieniu do prowadzonych przez organy pomocy społecznej postępowań, których celem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej" (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII, Warszawa 2025,LEX/el.). Co więcej, przepisy u.p.s. traktowane są wobec Kodeksu jako lex specialis i lex posterior. Nie ulega więc wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności za pobyt w DPS znajdują zastosowanie m.in. przepisy ustalające zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na organy obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Podkreślić również należy, że z powołanej wyżej regulacji art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika, że w przypadku, gdy osoba zobowiązana odmówiła zawarcia umowy, ale wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – to przy ustalaniu wysokości opłaty obciążającej organ uwzględnia kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., a także, na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bierze pod uwagę wysokość dochodów i możliwości (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 241/24, LEX nr 3830681 czy wyrok NSA z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt I OSK 2436/24, LEX nr 4023825). Również doktryna stoi na stanowisku, że w odniesieniu do możliwości zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe niż wynika to z regulacji ustawy o pomocy społecznej" (por. I. Sierpowska w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021). Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, nie wynika, by organy w jakikolwiek sposób odniosły się do sytuacji życiowej i rodzinnej skarżącej. Co prawda, w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji Wójt podał, że "w sprawie organ brał pod uwagę nie tylko kryterium dochodowe, ale również możliwości osoby zobowiązanej; pod pojęciem tym należy rozumieć sytuację osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową strony, która może rzutować na ocenę jej zdolności do ponoszenia obciążeń", to jednak w istocie w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie okoliczności wziął pod uwagę ustalając wysokość opłaty i odmawiając stronie udzielenia ulgi. W szczególności organy nie wyjaśniły na co została zaciągnięta pożyczka, której miesięczna rata wynosi 2 500 zł oraz kredyt z miesięczną ratą 1 350 zł, które to obciążenia wpływają na rzeczywistą sytuację dochodową rodziny skarżącej. W świetle powołanych wyżej przepisów należy wskazać, że organy powinny odnieść się do sytuacji życiowej skarżącej, w tym obciążeń kredytowych, i ocenić możliwości ponoszenia przez nią spornej opłaty w określonej wysokości. Pominięcie wynikającej z art. 103 ust. 2 u.p.s. przesłanki możliwości ponoszenia przez skarżącą opłaty za pobyt jej matki w DPS stanowiło naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 2d w zw. z ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. (poprzez ich niezastosowanie), jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), poprzez pominięcie ustaleń faktycznych i ich oceny w zakresie możliwości płatniczej skarżącej. Tym bardziej, że ustalona różnica pomiędzy dochodem osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej, a ustalonym kryterium dochodowym nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d u.p.s. Kwestia wysokość dochodów i możliwości związana z przekraczanym bądź nie 300% kryterium dochodowego, stanowi bowiem dopiero punkt wyjścia do ustalenia wysokości opłaty (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 864/23, LEX nr 3849135). Skarżącej należy jednak w tym miejscy wskazać, że ustalenie jej sytuacji majątkowej i osobistej determinuje konieczność wykazania się przez nią aktywnością, co oznacza, że powinna ona współpracować z organem, aby umożliwić mu dokonanie rzetelnych i kompletnych ustaleń faktycznych. Przejawem owej współpracy powinno być przedstawienie wszelkich informacji mających znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. O ile bowiem organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., to jednak nie można w tym zakresie przerzucać na organ obowiązku ustalania faktycznych wydatków ponoszonych przez skarżącą. Wzięcie pod uwagę ograniczeń związanych z możliwościami skarżącej możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy zostaną one organowi zgłoszone i w przekonujący sposób wykazane (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1307/24, LEX nr 3828558). Tutejszy Sąd za nieprawidłowe uznał również uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie, zarówno przez Kolegium, jak i przez organ pierwszej instancji w zakresie odmowy zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podkreśla się, że zakres zwolnienia z opłaty za pobyt bliskiej osoby w DPS objęty jest uznaniem administracyjnym, na co słusznie zwróciły uwagę organy administracyjne. Wyjaśnić wypada, że uznanie administracyjne jest to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. Wybór ten nie jest jednak zupełnie dowolny i swobodny, lecz został on ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409-413). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szereg reguł dotyczących kontroli aktów uznaniowych. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Podkreślić przy tym wymaga, że sądowa kontrola decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego ogranicza się do zbadania, czy w toku postępowania organy należycie przeprowadziły postępowanie, a w szczególności, czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także czy dokonana przez te organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3578/18, LEX nr 2690621). W niniejszej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji w istocie w ogóle nie zawierają uzasadnienia odnoszącego się do przesłanek odmowy zwolnienia skarżącej z przedmiotowej opłaty. Organy nie uzasadniły dlaczego nie zwolniły skarżącej z opłaty za pobyt matki w DPS częściowo lub całkowicie i nie dokonały właściwej oceny możliwości finansowych, ustalając kwotę odpłatności jako wynik działania arytmetycznego. Ostatecznie podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy przekazanych tutejszemu Sądowi przez organy – przy ustaleniu odpłatności za pobyt B. S. w DPS uwzględniono tylko trzy osoby zobowiązane, mianowicie skarżącą oraz dwie jej siostry: M. N. oraz G. R. Organy zupełnie pominęły natomiast wnuków B. S. po zmarłym synu A. S., ewentualnie innych zstępnych i w ogóle się nie odniosły do tej kwestii, mimo że była podnoszona przez skarżącą. W konsekwencji powyższego należało uznać, że organy w niniejszej sprawie nie poczyniły kompletnych ustaleń w zakresie ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności. Reasumując, tutejszy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt B. S. w DPS, prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji z naruszeniem przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Naruszenie ww. przepisów postępowania spowodowało, że rozstrzygnięcie merytoryczne było przedwczesne. Załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji może nastąpić bowiem dopiero wówczas, gdy stan faktyczny zostanie prawidłowo i rzetelnie ustalony. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez tutejszy Sąd w przedmiotowym uzasadnieniu oraz wszechstronnie wyjaśnić i uzasadnić ustalenia dotyczące kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności B. S. w DPS. Organ powinien, przy zachowaniu reguł postępowania, w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a następnie ocenić zebrane dowody. Organ zobowiązany będzie również szczegółowo odnieść się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do wyjaśnień strony oraz jej stanowiska w zakresie przesłanek do zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłat. Skarżącej końcowo pozostaje wyjaśnić, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego prowadzenia postępowania i ustalenia okoliczności ponoszenia opłaty przez innych zstępnych, że żaden przepis u.p.s. nie nakazuje organom prowadzenia jednego postępowania względem wszystkich zobowiązanych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, choć "tego rodzaju zabieg na pewno uprościłby dokonanie końcowej oceny stanu faktycznego, która winna poprzedzać wydanie decyzji, tym niemniej ustawa o pomocy społecznej nie nakazuje jednak organom stosowania takiej procedury. Nie formułuje bowiem w tym przypadku tzw. współuczestnictwa materialnego. Obowiązku takiego nie nakładają także przepisy postępowania administracyjnego, a możliwość współuczestnictwa formalnego, przewidziana w art. 62 k.p.a., uzależniona jest od tożsamego stanu faktycznego dotyczącego wszystkich stron. Połączenie kilku spraw dotyczących odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej do jednego postępowania jest więc - jak wyżej powiedziano - zapewne rozwiązaniem proceduralnym zasługującym na uwagę, lecz o jego zastosowaniu lub pominięciu decydować powinny okoliczności faktyczne odnoszące się do każdej strony, wpływające w sposób tożsamy lub różny na zakres indywidualnych praw bądź obowiązków wyznaczonych prawem. W sytuacji, gdy ustalenie odpłatności za pobyt w DPS-ie zależy od poziomu dochodów, możliwości wnoszenia opłat, także przez inne osoby niż zobowiązane ustawowo oraz możliwości zawarcia umowy, o jakiej stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s., nie można mówić o relewantności przesłanek faktycznych ustalenia obowiązku płatniczego nakazującej prowadzenie jednego postępowania w sprawie z udziałem wielu stron, ani też o konieczności połączenia kilku spraw w jednym postępowaniu (wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1378/22, LEX nr 3756946 i powołane tam orzecznictwo). Mając jednak na uwadze powyższe naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).