II SA/Ol 806/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 25 października 2018 r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy. oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania "[...]" (dalej jako: "skarżący" lub "inwestor") i "[...]" (dalej jako "odwołujący się") od decyzji Wójta "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") z dnia 8 maja 2018 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku na strzelnicę z towarzyszącymi usługami gier interaktywnych, sklepem z akcesoriami, zapleczem socjalno - biurowym i technicznym oraz innymi pomieszczeniami towarzyszącymi niezbędnymi dla funkcji podstawowych obiektu na części działki "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta została na braku zachowania przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.), czyli tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz przesłanki wynikającej z pkt 5, czyli zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Zaznaczyło, że podstawowym dowodem w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób wykonania reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Zaznaczyło, że w przypadku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego analiza będzie miała okrojony zakres, gdyż przebudowa, o ile nie zmienią się parametry zewnętrzne budynku, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy i powinna wykazać przede wszystkim, czy spełniony jest warunek kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium, w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszar analizowany został wyznaczony w sposób dowolny, bez uwzględnienia kryteriów określonych w rozporządzeniu. W analizie podano bowiem, że wielkość obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 150 metrów od określonych we wniosku granic obszaru analizowanego, natomiast z rozporządzenia wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnej odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, przy wyznaczaniu obszaru analizowanego bierze się pod uwagę nie teren inwestycji, ale cały front działki. Stwierdziło też, że mapa będąca częścią graficzną analizy jest w nieodpowiedniej skali i jest nieczytelna. Kolegium wskazało ponadto na konieczność uwzględnienia, że skoro intencją wnioskodawcy było określenie jako terenu inwestycji części działki, to mapy, na których zaznacza się teren inwestycji czy linie rozgraniczające powinny być kompatybilne z częściami tekstowymi wniosku, analizy i decyzji. Wyjaśniło też m.in., że uzupełnienie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie uzupełniać, w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać czy też z nią kolidować. Uwzględniając powyższe Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji stwierdził wprawdzie, że brak w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji, dla której wnioskowana inwestycja będzie stanowić uzupełnienie, a przy tym nie będzie kolidowała z dominującą funkcją terenu, lecz nie ustalił, jakiego rodzaju funkcja jest wnioskowana i z jakimi uciążliwościami się wiąże. Kolegium uznało, że istotne jest dotychczasowe przeznaczenie przedmiotowego budynku oraz wielkość budynków usługowych w obszarze analizowanym, co pozwoli na ocenę czy są to usługi uciążliwe, czy też stanowią one uzupełnienie dominującej funkcji mieszkaniowej. Takich ustaleń w analizie i decyzji nie uczyniono. Kolegium zaznaczyło ponadto, że przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe i ich usytuowanie mają zastosowanie do strzelnic otwartych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 574/18, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu odwołującego się na powyższą decyzję Kolegium, oddaliło sprzeciw. Sąd stwierdził m.in., że podstawowym dowodem służącym ustaleniu, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Warunkiem przeprowadzenia analizy zgodnej z przepisami rozporządzenia jest wyznaczenie obszaru analizowanego stosownie do wymogów określonych w tym rozporządzeniu. Sąd zaznaczył przy tym, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. Ocenił, że słusznie Kolegium wskazało, że przy ustalaniu granic terenu analizowanego należy wziąć pod uwagę front całej działki, na którym jest planowana inwestycja. Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy bowiem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Sąd podzielił także stanowisko Kolegium, że mapa będąca częścią graficzną analizy została sporządzona w niewłaściwej skali. Odnosząc się natomiast do kwestii ustaleń organu pierwszej instancji co do kontynuacji funkcji, dokonanych na podstawie sporządzonej analizy, Sąd wskazał, że ocena taka może być dokonana dopiero po prawidłowym określeniu granic obszaru analizowanego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za niezasadne zarzuty strony skarżącej co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia 3 września 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy tok postępowania administracyjnego, a ponadto opisał działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Podał też, że teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla powyższego zamierzenia budowlanego, teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołania od powyższej decyzji złożył inwestor, który zarzucił, że nie wykazano podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu innych osób. Odwołujący się zarzucił natomiast, że obszar analizowany wytyczono w dowolny sposób i błędnie ustalono, że strzelnica pełni funkcję usługową, która stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy, a ponadto nie ustalono rodzaju istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu dla przedmiotowego zamierzenia. Zarzucił też naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji i art. 112 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic. Ponadto zakwestionował prawidłowość przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego, nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności co do sposobu wytyczenia obszaru analizowanego, ustaleń w zakresie usługowej funkcji planowanej zabudowy i braku wskazania istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, a także nieuwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 25 czerwca 2018 r. Zarzucił też, że organ wszczął ponownie postępowanie, mimo że w tej dacie decyzja Kolegium z dnia 25 czerwca 2018 r., z uwagi na wniesienie przez skarżącego sprzeciwu, nie była jeszcze prawomocna. Decyzją z dnia 25 października 2018 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium podniosło w uzasadnieniu, że kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zaznaczyło, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, zatem organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Dodało, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Sprawdzeniu, czy wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. przesłanki zostały spełnione służy tzw. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób wykonania reguluje rozporządzenie. Kolegium podniosło, że analiza powinna być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Dodało, że o ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, to winien taki dokument ocenić, jak każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie była prawidłowa. Zawiera ona bowiem jedynie opis działek z obszaru analizowanego ze wskazaniem, jaka zabudowa się na tych działkach znajduje. Organ pierwszej instancji nie wyciągnął natomiast żadnych wniosków z podanego stanu faktycznego w terenie. Stwierdziło ponadto, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 25 czerwca 2018 r. i nie czekając na rozpatrzenie sprzeciwu, rozpatrzył sprawę ponownie. Tym samym wykonanie tych wskazań jest nadal aktualne. Odnosząc się natomiast do zarzutów inwestora wyjaśniło, że organ pierwszej instancji dopuścił do udziału w postępowaniu właścicielkę działki położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, natomiast z materiału dowodowego nie wynika, jakiej działki właścicielem jest odwołujący się, co należy wyjaśnić. W złożonym sprzeciwie skarżący zarzucił, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie nie zaistniały podstawy dla wydania decyzji kasatoryjnej. Zdaniem skarżącego, w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 września 2018 r. nie było uchybień w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które uzasadniałyby wydanie takiej decyzji, skoro zaś stanowisko Kolegium było odmienne, organ ten winien był przeprowadzić analizę urbanistyczną w postępowaniu odwoławczym. Skarżący zauważył przy tym, że w rozpoznawanej sprawie analiza będzie obejmowała tylko ustalenie kontynuacji funkcji oraz przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 2 - 5 u.p.z.p., w oparciu o analogiczny obszar analizowany i w odniesieniu do tej samej inwestycji. Skarżący nie zgodził się też ze stanowiskiem Kolegium, że uchybienia wskazane w decyzji tego organu z dnia 25 czerwca 2018 r. nie zostały usunięte. Stwierdził, że na str. 9 - punkt 1.1, decyzji organu pierwszej instancji z dnia 3 września 2018 r. ustalono, jaką funkcję ma planowana inwestycja. W analizie zaś precyzyjnie opisano funkcje występującej w sąsiedztwie zabudowy i wyprowadzono z tego wniosek, że wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa jest spełniony, a także przeanalizowano przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 2 - 5 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe i ich usytuowanie nie dotyczą przedmiotowej inwestycji. Stwierdził też, że część graficzna analizy zawiera określenie granic obszaru analizowanego, które w jednoznaczny sposób pozwalają na odczytanie, jakie obiekty zostały uwzględnione przez ten organ w analizie. Mapa została sporządzona w przepisanej skali 1: 1000 i zawiera określone przepisami prawa oznaczenia. Skarżący stwierdził, że ewentualne braki w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, np. wskazania sposobu wykreślenia granic analizy, same w sobie nie uzasadniają wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy. Zauważył ponadto, że udział w postępowaniu właścicielki działki sąsiedniej nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, zaś w odniesieniu do odwołującego się organ odwoławczy mógł zbadać czy jest on stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Należy ponadto podnieść, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to również z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Podstawowym zatem obowiązkiem sądu jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Jednocześnie podnieść należy, że przedmiotowa sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 574/18, oddalił sprzeciw odwołującego się, akceptując argumenty Kolegium przemawiające za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Z powoływanego przepisu wynika więc bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Dodać należy, że niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Ponadto, z art. 153 p.p.s.a. wynika, że sąd kontrolujący rozstrzygnięcie wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi i dokonać kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę należy więc ocenić czy zasadnie Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie zrealizował wskazań co do okoliczności, jakie należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w zakresie zawartym w decyzji tego organu z dnia 25 czerwca 2018 r., zaakceptowanych następnie w powołanym wyżej wyroku tut. Sądu. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że tut. Sąd w wyroku z dnia 9 sierpnia 2017 r. przesądził, powołując się na wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 518/10, że analiza urbanistyczna i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przeprowadzenie zaś takiego postępowania przez organ odwoławczy, stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. Wbrew więc stanowisku skarżącego, w niniejszej sprawie wykluczona jest możliwość sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez Kolegium. Prawidłowo zaś organ odwoławczy ocenił w zaskarżonej decyzji, że nie zostały zrealizowane wskazania zawarte w decyzji tego organu z dnia 25 czerwca 2018 r. Wprawdzie załącznik graficzny sporządzono we właściwej skali (1 : 1000), lecz obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdyż jak wynika z analizy tego załącznika, granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości 150 metrów od określonych we wniosku granic terenu przeznaczonego przez inwestora na cele inwestycji. Zgodnie zaś z powołanym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zasadny jest też zarzut braku jakiejkolwiek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji ograniczył się bowiem wyłącznie do wymienienia i opisania działek znajdujących się w obszarze analizowanym i nie wyciągnął żadnych wniosków z przedstawionych danych, w szczególności nie wypowiedział się odnośnie do kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rodzaju wnioskowanej funkcji, uciążliwości, z którymi się wiąże, dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowego budynku czy wielkość budynków usługowych w obszarze analizowanym, co jest potrzebne do oceny, czy są to usługi uciążliwe czy też stanowią one uzupełnienie dominującej funkcji mieszkaniowej. Wbrew zarzutowi skarżącego, powyższe naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie może być konwalidowane przez organ odwoławczy. Sąd podziela ponadto stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku z dnia 9 sierpnia 2018 r., że prawidłowość oceny kontynuacji funkcji, dokonanych na podstawie sporządzonej analizy, może być dokonana dopiero po prawidłowym określeniu granic obszaru analizowanego. Wyjaśnić ponadto skarżącemu należy, że zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) nie może mieć pierwszeństwa nad zasadą legalizmu i zasadą prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 § 1 k.p.a.). Dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy przez nieuzasadnione uproszczenie postępowania dowodowego pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i nie jest zgodne z przepisami prawa. Obowiązkiem organu administracji jest więc sprawne (co nie oznacza, że zawsze szybkie) prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Odnośnie zaś prawidłowości ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego przyznać należy, że zbadanie czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony nie może być zakwalifikowana jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konieczność umożliwienia dodatkowym osobom udziału w postępowaniu w charakterze strony tego postępowania może być zakwalifikowana jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jedynie dopiero na etapie postępowania odwoławczego wychodzi na jaw, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania. Wówczas decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona. Pierwszeństwo bowiem należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1170/15, CBOSA). Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie. Powyższe nie stanowi jednak naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Z uwagi bowiem na opisane wyżej naruszenia organu pierwszej instancji zasadne było zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że Kolegium nie zakwestionowało stanowiska organu pierwszej instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe i ich usytuowanie, mające zastosowanie do strzelnic otwartych, nie dotyczą planowanej inwestycji. W związku z tym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.