II SA/Ol 810/15

Dnia 29 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 roku sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie rozbudowy drogi wojewódzkiej - oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2015 r., "[...]" zwrócił się do Marszałka Województwa "[...]"o uzupełnienie inwestycji przebudowy drogi wojewódzkiej nr "[...]"poprzez: 1) wykonanie chodnika na odcinku od zwartej zabudowy miejscowości "[...]"do ostatniego budynku miejscowości "[...]", 2) wykonanie bezpiecznego przejścia dla pieszych w postaci kładki poza pasem drogi na przepuście mostowym w miejscowości "[...]", 3) przesunięcie tablicy oznaczającej miejscowość "[...]"poza ostatni budynek w tej miejscowości, w kierunku "[...]", 4) wykonanie oznakowania poziomego na drodze wojewódzkiej w postaci linii ciągłej poza ostatni budynek w kierunku "[...]", a w niektórych miejscach linii ciągłej podwójnej, zwłaszcza na łuku drogi wojewódzkiej od drogi powiatowej w kierunku na "[...]"i na łączącym się z nim przepuście mostowym w miejscowości "[...]", 5) wykonanie oznakowania poziomego na drodze wojewódzkiej przejścia dla pieszych w kierunku na miejscowość "[...]", względnie w zależności od strony posadowienia chodnika na drodze wojewódzkiej, oznakowanego przejścia dla pieszych na wysokości zjazdu na drogę gminną nr "[...]", 6) wykonanie oznakowania pionowego ograniczającego prędkość pojazdów w stosunku do dopuszczalnej w terenie zabudowanym, w łuku drogi wojewódzkiej biegnącej przez znajdujące się w tym miejscu wgłębienie terenu, zwłaszcza na przepuście mostowym stanowiącym przedłużenie tego łuku, 7) wykonanie oświetlenia na końcu wsi "[...]"oraz pomiędzy drogą powiatową w kierunku na miejscowość Prioma i drogą gminną nr "[...]", 8) oznakowanie pionowego zjazdu na drogę gminną nr "[...]"i oznaczenie przejazdu w linii ciągłej pozwalającego na wjazd na drogę gminną. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 10 marca 2015 r. Wicemarszałek Województwa "[...]"poinformowała skarżącego, że na odcinku, którego dotyczyło żądanie zawarte w pkt. 1 pisma, zostanie wykonane pobocze gruntowe o szerokości 1,25 m, po którym będą mogli poruszać się piesi. Zostanie również zaprojektowane i wykonane bezpieczne przejście dla pieszych w granicach pasa drogowego, na długości projektowanych barier na przepuście. Tablica oznaczająca miejscowość "[...]"zostanie ustawiona zgodnie z projektem, przy ostatnim budynku w miejscowości "[...]". Oznakowanie poziome - linia P4 ciągła podwójna również zostanie zgodnie z projektem wykonane na wysokości skrzyżowania na miejscowość "[...]"i przy przepuście w km "[...]". Organ wyjaśnił ponadto, że nie będzie zmian w projekcie odnośnie do oznakowania przejścia dla pieszych na drodze wojewódzkiej, gdyż w tej lokalizacji występuje przekrój drogowy bez chodników z obustronnym utwardzonym poboczem gruntowych. W związku z powyższym, przechodzenie przez jezdnię poza przejściem dla pieszych jest dozwolone, gdy odległość od przejścia przekracza 100 m. Jeżeli zaś skrzyżowanie znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od wyznaczonego przejścia, przechodzenie jest dozwolone również na tym skrzyżowaniu. Odnosząc się do żądania wykonania oznakowania pionowego ograniczającego prędkość pojazdów, wyjaśniono skarżącemu, że na odcinku "[...]"występuje teren zabudowany, gdzie obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h, W związku z powyższym nie jest uzasadnione stosowanie dodatkowego ograniczenia prędkości. Oceniono ponadto, że ze względu na gęstość zabudowy, wykonanie dodatkowego oświetlenia byłoby niezasadne, a na obecnym etapie realizacji robót czasowo niemożliwe. Odnośnie zaś oznakowania pionowego zjazdu na drogę gminną nr "[...]"i oznaczenia przejazdu w linii ciągłej pozwalającego na wjazd na drogę gminną, stwierdzono, że zjazd na drogę gminną w km "[...]"zostanie oznaczony zgodnie z projektem w ciągu linii P-4 linią P-1e, a w ciągu linii krawędziowej P-7d linią P-7c. "[...]"wniósł o uzupełnienie powyższego pisma o pouczenie dotyczące możliwości jego kwestionowania przed organem wyższej instancji lub sądami. Pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r. Wicemarszałek Województwa "[...]"wyjaśniła, że przedmiotowe pismo nie stanowi decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i nie służy od niego odwołanie. "[...]"złożył od powyższego pisma Wicemarszałka Województwa "[...]"z dnia 10 marca 2015 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]". Zarzucił w nim, że pismo z dnia 10 marca 2015 r. narusza art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. Skarżący zakwestionował ponadto prawidłowość nieuwzględnienia żądań zgłoszonych przez niego we wniosku z dnia 7 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", postanowieniem z dnia 10 czerwca 2015 r., powołując się na art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium podniosło, że z art. 127 § 1 K.p.a. wynika, iż warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest istnienie decyzji administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżenia. Decyzję administracyjną wydaje się w sprawach indywidualnych, w których przepis prawa materialnego przewiduje tę formę działania organu administracji. Z akt sprawy przekazanych do Kolegium wynika natomiast, że w sprawie rozbudowy drogi wojewódzkiej "[...]"w dniu 10 marca 2015 r. nie została wydana decyzja administracyjna. Pismo Wicemarszałka Województwa "[...]"z dnia 10 marca 2015 r., od którego skarżący złożył odwołanie, stanowi odpowiedź na wniesione przez niego wnioski pismem z dnia 7 stycznia 2015 r., skierowanym do Marszałka Województwa "[...]"w sprawie przebudowy drogi wojewódzkiej "[...]". Z uwagi na to, iż kwestionowane pismo nie było decyzją administracyjną, brak było możliwości wywiedzenia skutecznego odwołania, gdyż jest ono niedopuszczalne i tym samym, nie można odnosić się do merytorycznych zarzutów, podnoszonych w tym piśmie. W skardze, złożonej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium, "[...]"zarzucił, że postanowienie to narusza art. 7 i art. 8 K.p.a. Za nie do przyjęcia uznał określenie zgłoszonych przez siebie żądań jako "uwag wniesionych w piśmie". Zauważył, że zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Skarżący podkreślił, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki i nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Bezpodstawnie zatem organ odwoławczy uznał za podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, brak niektórych formalnych elementów decyzji w piśmie Wicemarszałka Województwa. Organ odwoławczy pominął zatem intencje i treść żądania skarżącego, a ponadto zaakceptował postępowanie organu unikającego ustosunkowania się do żądań strony w formie decyzji. Skarżący podniósł, że jeśli organ miał wątpliwości co do charakteru wniesionego przez niego pisma, powinien był zwrócić się o wyjaśnienie do strony. Zaznaczył ponadto, że organ nie zakwestionował jego legitymacji jako strony w postępowaniu, wszczął postępowanie, lecz kilkakrotnie przesuwał termin rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (§ 2 art. 1). Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa i skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2015 r., wydane na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma Wicemarszałka Województwa "[...]"z dnia 10 marca 2015 r. Powołany art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Cytowany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje bowiem wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Na tle art. 134 K.p.a. wyróżnia się przedmiotowe i podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną lub jest pismem informacyjnym, jak w przedmiotowej sprawie. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W niniejszej sprawie, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie strony jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przedmiotem tego odwołania skarżący uczynił bowiem pismo Wicemarszałka Województwa z dnia 10 marca 2015 r., informujące go o zajętym przez ten organ stanowisku co do wniosku skarżącego, dotyczącego uzupełnienia realizowanej inwestycji – rozbudowy drogi wojewódzkiej "[...]", we wskazanym przez stronę zakresie. Wbrew stanowisku skarżącego, powyższe pismo nie jest decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Niewątpliwie cytowany przepis wyraża domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji. Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 K.p.a., ale tylko w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów (art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a.). Oznacza to, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej powinno zatem wprost wynikać z przepisów materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2210/12; wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1368/12; postanowienie NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1874/12, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 911/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Stwierdzenie zawarte w art. 104 K.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się więc tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów prawa, wynika upoważnienie do załatwienia sprawy w tej właśnie formie. W przeciwnym razie, miałoby miejsce bezzasadne i niezgodne z ustawą poszerzenie zakresu reglamentacji administracyjnej. Organy administracji publicznej, zgodnie z ogólną zasadą legalizmu, określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 i 7 k.p.a., działają na podstawie i w granicach prawa (tak NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2915 r., sygn. akt II GSK 1560/14, CBOSA). Przyznać należy, że wyrażany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Jednocześnie jednak, nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją, nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu art. 104 K.p.a., jeżeli tak nazwana czynność nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 254). Bezsprzecznie - to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. § 1 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 15 marca 2001 r., sygn. V SA 2938/99 LEX nr 51259; postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. II GSK 1683/14, CBOSA). W tej sytuacji należało ocenić, czy pismo Wicemarszałka Województwa "[...]"z dnia 10 marca 2015 r., zasadnie nie zostało zakwalifikowane jako decyzja administracyjna, a w konsekwencji, czy były podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W ocenie Sądu, pismo Wicemarszałka Województwa "[...]" z dnia 10 marca 2015 r. nie jest decyzją administracyjną. Jak wynika z jego treści, ma ono wyłącznie charakter informacyjny. Organ poinformował w nim jedynie skarżącego, w jaki sposób zostaną zrealizowane jego postulaty, zawarte w piśmie z dnia 7 stycznia 2015 r., dotyczące rozbudowy drogi wojewódzkiej "[...]". Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a., gdyż w żaden sposób nie określa wiążąco konsekwencji obowiązującej normy prawa administracyjnego w indywidualnej sprawie skarżącego. Nie nakłada i nie ogranicza ono żadnych obowiązków skarżącego, ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień, czy ich nie ogranicza bądź pozbawia. Ponadto, w obowiązującym stanie prawnym nie ma normy określającej w sposób nie tylko wyraźny, ale nawet dorozumiany, konieczność stosowania formy decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Obowiązek taki nie wynika w szczególności z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.). O ile inwestycja taka jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji (wydawanej po rozpatrzeniu wniosku inwestora – art. 11f tej ustawy), to tej formy nie przewidziano dla udzielenia odpowiedzi organu na wnoszone przez obywateli uwagi, wnioski, czy zastrzeżenia, dotyczące realizowanej inwestycji w zakresie drogi publicznej. Wniosek skarżącego z dnia 7 stycznia 2015 r. nie stanowi żądania wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. i nie mógł wszcząć sprawy, która powinna być zakończona wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Uregulowana w art. 127 K.p.a. instytucja odwołania jest środkiem prawnym, zmierzającym do kontroli decyzji wydawanych przez organ pierwszej instancji, a warunkiem koniecznym do jego wniesienia jest wydanie decyzji administracyjnej. Z brzmienia art. 127 K.p.a. wynika także, że odwołanie nie przysługuje od czynności organu administracyjnego, która nie jest decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zaistniała niedopuszczalność odwołania o charakterze przedmiotowym, gdyż skarżący wniósł odwołanie od pisma informacyjnego, które – choć zawiera oznaczenie organu, tj. Wicemarszałka Województwa "[...]", adresata oświadczenia organu, tj. skarżącego, a także podpis – to nie zawiera rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej indywidualnie określonego podmiotu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., skargę należało oddalić.