II SA/Ol 856/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015r. sprawy ze skargi A. M. P., I. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. M. P., I. S. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako: u.p.b.) po rozpatrzeniu odwołania A. P. oraz I. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. E. (dalej jako: PINB) nr "[...]", z dnia 15 kwietnia 2015 r., nakazującej zlikwidowanie n/w nieprawidłowości, stwierdzonych w lokalu nr "[...]" przy ul. "[...]" w E. poprzez: Uzupełnienie warstwy izolacji dźwiękochłonnej w stropie między lokalami nr "[...]" (od strony lokalu nr "[...]") w części pokoju nr "[...]" (nad pokojem "[...]") o powierzchni 20,00 m2, poprzez ułożenie na polepie glinianej wełny mineralnej o grubości 6 cm, bądź też poprzez zastąpienie polepy glinianej warstwą wełny mineralnej o grubości 16 cm; Ułożenie pod istniejącą podłogą na belkach stropowych podkładek dystansowych z filcu, tłumiących dźwięk w części pokoju 3.4 (nad pokojem nr 2.4 i 2.5 w lokalu nr "[...]") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., nałożył na A. P. oraz I. S. powyżej wskazane obowiązki. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 31 marca 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym Nr "[...]" i lokalem mieszkalnym Nr "[...]" w budynku wielorodzinnym przy ul. "[...]" w E. W dniu 18 marca 2015 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której ustalono, że A. P. i I. S. zakupili lokal nr "[...]" w 2001 r. oraz, że jako właściciele w/w lokalu nie dokonywali jego przebudowy. W trakcie w/w rozprawy przy udziale kierownika budowy - odnosząc się do kwestii adaptacji strychu na lokal mieszkalny nr "[...]" - ustalono, że w/w roboty adaptacyjne, w tym roboty na stropie między lokalami nr "[...]" zostały zrealizowane w latach 1995 - 1998. Z oświadczenia kierownika budowy wynika, że analizowany dodatkowy strop był wykonany zgodnie z projektem, to znaczy, że na istniejącym przed adaptacją stropie ułożono dodatkowe belki stropowe, przy czym nie pamięta o jakiej wysokości i szerokości, a na tych belkach ułożono płyty OSB i jako wykończenie panele podłogowe. Kierownik budowy, dodał, że w/w roboty zakończono w 1998 r. PINB wskazał, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że w/w strop w lokalu nr "[...]" był przebudowany po 1998 r. Stąd też uznaje się, że przyczyną istniejących nieprawidłowości są roboty budowlane realizowane w trakcie adaptacji strychu na lokal mieszkalny nr "[...]". Podniósł, że z utrwaIonego orzecznictwa administracyjnego wynika, że za wykonanie robót budowlanych odpowiada nie ten kto je popełnił, ale aktualny właściciel nieruchomości. Inaczej mówiąc, organ nadzoru budowlanego nie może egzekwować wykonania nałożonych w swojej decyzji obowiązków od poprzedniego właściciela. Dodał, że opisane wyżej nieprawidłowości, powstałe na etapie procesu budowlanego, realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 marca 1995 r. (adaptacja strychu), jak również bez zgłoszenia (wymiana wykładziny na panele) podlegają regulacjom wynikającym z art. 50-51 u.p.b.. Powyższe uregulowania prawne są wykorzystywane w tzw. postępowaniu naprawczym i stanowią instrument prawny przy naprawianiu zaistniałych nieprawidłowości. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. i I. S. wnieśli o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucili organowi pierwszej instancji, że oparł rozstrzygnięcie w całości o wyniki nieprzywołanych w treści decyzji opracowań i analiz, podważanych podczas poprzednich postępowań; sformułował opinię na temat stanu przegrody, będącą podstawą decyzji, bez wskazania podstawy w postaci normy i przepisów techniczno-budowlanych; skierował decyzję do niewłaściwego adresata; wszczął postępowanie na wniosek nieuprawnionej osoby oraz bezpodstawnie obciążył odpowiedzialnością za stan techniczny przegrody właścicieli lokalu nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji z dnia 8 czerwca 2015 r. WINB, opisując dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytaczając treść art. 50 i 51 u.p.b i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazał m.in., że podstawę do oceny zgodności wykonanych robót adaptacyjnych z obowiązującymi przepisami stanowiła ekspertyza techniczna sporządzona we wrześniu 2013 r. przez Tech. bud. K. P. (upr. "[...]"), uzupełniona tabelą badania akustycznego natężenia hałasu. Autor tego dokumentu stwierdził, że cyt: "wykonane pomiary natężenia hałasu przekraczają P.N. dzienną jak i normę nocną" Pomiary wykonano w listopadzie 2013 r., grudniu 2013 r., styczniu 2014 r. W/w opracowanie bez względu na to czy nazwiemy je ekspertyzą, oceną czy opinią techniczną sporządzone zostało przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, która dyscyplinarnie oraz karnie ponosi odpowiedzialność za swoją pracę. W ocenie organu odwoławczego ustalenia ekspertyzy, są konkretne, wystarczające, szczegółowe i jednoznaczne, a zatem posiada ona wysoki walor dowodowy. Autor opracowanie oparł się zarówno na badaniach akustycznych jak również pracach odkrywkowych co zostało udokumentowane na fotografiach. Strony skarżące nie przedłożyły dowodu przeciwnego zatem brak jest podstaw, aby wyłącznie w oparciu o subiektywne spostrzeżenia stron podważać wiarygodność przedmiotowego opracowania. Podniósł, że skarżący nie są bezpośrednim inwestorem wcześniej wykonanej adaptacji jednak, jako właściciele lokalu weszli w prawa i obowiązki poprzedniego inwestora. Zgodnie z art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa wart. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 u.p.b. Pokreślenia wymaga przy tym, iż kolejność w jakiej ustawodawca wymienił wskazane podmioty nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności obowiązek nakłada się na faktycznego inwestora robót budowlanych, aby jednak mogły zostać wykonane musi on dysponować nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli inwestor utraci te prawo np. poprzez sprzedaż nieruchomości kolejnym podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji jest właściciel. Wprawdzie przedmiotowe roboty adaptacyjne miały istotny wpływ na części wspólne budynku lecz wykonane zostały w konkretnym lokalu przez poprzedniego właściciela. WINB zwrócił należy uwagę, iż roboty budowlane niezbędne do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem mogą być wykonywane jedynie w lokalu skarżących. Trudno bowiem oczekiwać aby obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości obciążać wszystkich współwłaścicieli budynku. Skargę na decyzje WINB wywiedli do tut. Sądu A. P. i I. S. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi przytoczyli argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo podnieśli, że decyzja PINB od początku miała niewłaściwego adresata. Postępowanie przed organem pierwszej instancji dotyczyło bowiem stanu technicznego stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym nr "[...]" w budynku wielorodzinnym. Właścicielem stropu, odpowiadającym za jego stan techniczny jest wspólnota mieszkaniowa, a nie właściciel pojedynczego lokalu mieszkalnego, i to wspólnota powinna być adresatem decyzji. Dodali, ze jako obecni właściciele lokalu nr "[...]" nie byli uczestnikami procesu budowlanego adaptacji poddasza na lokal mieszkalny w latach 1995-1998, gdyż nabyli ów lokal w 2001 r. Natomiast strona postępowania była wspólnota mieszkaniowa, która miała wówczas prawne narzędzia, możliwość weryfikacji i wyegzekwowania prawidłowości wykonania prac budowlanych, czego nie dokonała. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ nadzoru budowlanego może nakazać osobie, użytkującej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym lokal mieszkalny, wykonanie obowiązku podjęcia działań w celu usunięcia złego stanu technicznego stropu w tym budynku, sprowadzającego się do tego, że strop oddzielający dwa mieszkania nie spełnia wymagań w zakresie izolacyjności akustycznej. Uzasadniając możliwość nałożenia takiego obowiązku WINB przytoczył treść § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowiący, iż poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej, z wyłączeniem budynków, dla których jest konieczne spełnienie szczególnych wymagań ochrony przed hałasem, nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach (ust. 1). W budynkach, o których mowa w ust. 1, przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach. Wymagania odnoszą się do izolacyjności m.in. stropów i podłóg - od dźwięków powietrznych i uderzeniowych (ust. 2 pkt 2). Możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości (lokalu mieszkalnego) określonego obowiązku wynika również z treści art. 61 i art. 66 u.p.b. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt budowlany zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Z kolei według art. 66 u.p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zauważyć jednak należy, że dyspozycja powołanego art. 66 wspomnianej ustawy dotyczy obiektu budowlanego, co w zasadzie wyklucza ingerencję dotyczącą znajdujących się w nim poszczególnych lokali. Wprawdzie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego 61 i 66 u.p.b. umożliwiają nałożenie obowiązku wykonania określonych robót również w konkretnym pomieszczeniu, jednak jest to możliwe tylko wówczas, jeśli roboty takie mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego w całości. Nie jest zatem możliwe nałożenie obowiązków o jakich stanowi wspomniany przepis, jeżeli wady tych lokali nie mają wpływu na obiekt budowlany jako konstrukcyjną całość (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. II OSK 985/08, Legalis; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2010 r., sygn. II SA/Gd 636/09, Legalis i podane tam orzecznictwo). Nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że kwestie dotyczące wygłuszenia stropu w mieszkaniu skarżących pozostają bez wpływu na konstrukcję budynku i nie mają związku z utrzymaniem go w należytym stanie technicznym. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zakłócenie izolacyjności akustycznej stropu pomiędzy lokalami mieszkalnymi. Przepisy ustawy Prawo budowlane normują natomiast działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych i w tym zakresie odnoszą się do obiektów budowlanych a nie do lokali znajdujących się w nich. Nakazy wydawane w trakcie prowadzonych postępowań w sprawie wykonywanych robót budowlanych (art. 50 i 51 u.p.b.), czy też utrzymania obiektów budowlanych (art. 66 u.p.b.) mogą dotyczyć samego obiektu, jakim jest budynek, nie mogą zaś wkraczać w to co mieści się wewnątrz lokalu i jest uregulowane przepisami prawa cywilnego. Istnieje wprawdzie możliwość wydania nakazu wykonania określonych robót lub usunięcia nieprawidłowości również w lokalu, jednak jedynie w sytuacji, gdy nieprawidłowości te odnoszą się do konstrukcji obiektu budowlanego. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszym przypadku. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w związku z funkcjonowaniem skarżących we wspólnocie mieszkaniowej, do wzajemnych relacji w zakresie części stanowiących przedmiot współwłasności zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Jeżeli wykonywanie robót budowlanych spowodowało naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzanie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym, skład Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym jeśli strona uważa, że na skutek wykonanych robót polegających na bieżącej konserwacji poniosła jakieś szkody bądź jest narażona na uciążliwości związane z hałasem lub wibracjami, może wystąpić z roszczeniem na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (por. także wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. II SA/Kr 1991/98; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 360/12). Dodatkowo wskazać należy, że ideą postępowania naprawczego (taki tryb zastosowały organy w niniejszej sprawie) uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 u.p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. Celem zaś samego postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Trzeba przy tym zaznaczyć, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r., II OSK 2140/10). Reasumując, niniejsza sprawa nie leżała w kompetencji organów nadzoru budowlanego, bowiem organy te, co do zasady, nie zostały powołane do rozstrzygania sporów cywilnych, czyli sporów rodzących się pomiędzy użytkownikami sąsiadujących ze sobą lokali. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.