II SA/Ol 863/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § "[...]"ust. "[...]", § "[...]" ust. "[...]"oraz ust. "[...]"pkt "[...]", § "[...]" ust. "[...]", § "[...]"ust. "[...]", załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Szczytnie w dniu 18 lutego 2011r. podjęła uchwałę nr IV/24/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Szczytnie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: u.p.p.r.). Uchwała została opublikowana w Dz.Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 47 poz. 762. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Szczytnie w zakresie § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 1, § 2 ust. 4 pkt 2 i 3, § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 Załącznika do uchwały. Zarzucono naruszenie przepisów Konstytucji RP, u.s.g. oraz u.p.p.r. poprzez przekroczenie przez radę miejską delegacji ustawowej i wskazanie: - w § 1 ust. 2 i ust. 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały celu i zadań Zespołu Interdyscyplinarnego; - w § 2 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, powodujące modyfikację art. 9a ust. 3-4 u.p.p.r.; - w § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, podczas gdy ustawodawca nie wymaga od członków Zespołu niekaralności, a także zatrudnienia w urzędzie lub instytucji, której przedstawicielem jest członek Zespołu; - w § 4 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez wskazanie, że skład osobowy grup roboczych Zespołu określany jest przez Przewodniczącego na podstawie zebranych w sprawie dowodów, podczas gdy skład grup roboczych został ustalony wart. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., co stanowi modyfikację przepisu ustawowego; - w § 3 ust. 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały, że posiedzenia Zespołu zwołuje Przewodniczący co najmniej raz na kwartał, co stanowi modyfikację wskazanego przepisu u.p.p.r., stanowiącego, że spotkania te odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał. W związku z tym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanych częściach. W uzasadnieniu podano, że w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. ustawodawca nie upoważnił rady do określenia celów działania Zespołu, a zatem organ dopuścił się przekroczenia przyznanej mu delegacji ustawowej. Organ nie został także uprawniony do określania podmiotów wchodzących w skład Zespołu, a dodatkowo w § 2 ust. 1 Załącznika do kwestionowanej uchwały dokonał niedopuszczalnej modyfikacji art. 9a ust. 3-4 u.p.p.r., który określa skład Zespołu. Podniesiono, że przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie upoważnia Rady do określania przesłanek odwołania członków Zespołu, a jedynie do ustanowienia procedury pozbawienia ich członkostwa. Zawarcie zatem przesłanek odwołania stanowi wykroczenie poza delegację ustawową. Zarzucono, że także § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 9a ust. 7 u.p.p.r. poprzez wskazanie, że posiedzenia Zespołu zwołuje Przewodniczący co najmniej raz na kwartał. Tego rodzaju zapis stanowi niedopuszczalną modyfikację wskazanego przepisu ustawy, stanowiącego, że spotkania te odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał. Nadto wskazano, że organ nie został upoważniony na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. do ustalania składów grup roboczych. Przekroczenie przez organ przyznanej mu delegacji ustawowej do uchwalenia aktu prawa miejscowego stanowi naruszenie przepisów, w tym przepisów ustawy zasadniczej. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady podał, że w znacznej części skarga zasługuje na uwzględnienie i poinformował, że rada we własnym zakresie dokona zmiany zaskarżonej uchwały poprzez dostosowanie jej do obowiązujących przepisów na sesji zaplanowanej na grudzień 2019 roku. Organ nie podzielił jednak zarzutu co do § 3 ust. 2 Załącznika do uchwały. Podano, że określenie "raz na kwartał" jest tożsame z terminem "raz na trzy miesiące" a w ramach określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu mieści się ustalenie, że spotkania Zespołu zwołuje Przewodniczący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Sąd ocenia zatem zgodność zaskarżonego aktu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458, CBOSA). W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga jest zasadna. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zauważyć należy, że w § 1 ust. 2 i 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały określono cele funkcjonowania Zespołu oraz zadania jakie realizuje Zespół. Tymczasem zakres działań, jakie realizuje Zespół, jak i zadania, które należą do Zespołu zostały określone w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. i różnią się one od zapisów wprowadzonych do uchwały. Ponadto zapisy te nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż przepis ten nie upoważnia rady do określania celów i zadań Zespołu. Ponadto w § 2 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały organ wprowadził zapis, zgodnie z którym członkami Zespołu interdyscyplinarnego są przedstawiciele instytucji, które podpisały z Burmistrzem porozumienie o współpracy lub przedstawiciele jednostek organizacyjnych gminy delegowanych przez Burmistrza. Należy zatem wskazać, że skład zespołu interdyscyplinarnego określa art. 9a ust. 3 – 5 u.p.p.r. Przy czym art. 9a ust. 8 u.p.p.r. stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Z regulacji tej wynika, że porozumienia, w oparciu o które działała zespół nie obejmują np. podmiotu, o którym mowa art. 9a ust. 4 u.p.p.r., czyli kuratorów sądowych. Zatem brzmienie zakwestionowanego przepisu Załącznika do uchwały w sposób nieuprawniony modyfikuje treść powołanych przepisów ustawowych, które w sposób jednoznaczny określa katalog podmiotów wchodzących w skład Zespołu, gdyż eliminuje z tego katalogu np. kuratorów sądowych. Ponadto zapis ten wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż rada nie uzyskała kompetencji do określania składu Zespołu. Należy także podkreślić, iż treść art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje kompetencji rady do określania przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym wskazanie w § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały, że Burmistrz odwołuje członka zespołu w przypadku zakończenia pełnienia funkcji lub świadczenia pracy w instytucji, z której został delegowany oraz w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe jest niezgodne z przepisem ustawy, bowiem wykracza poza ustawowe upoważnienie. Rada gminy określa wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Nie została natomiast upoważniona do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka zespołu. Tym samym § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Należy przy tym wyjaśnić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Zasadny jest także zarzut Prokuratora co do wadliwości § 4 ust. 1 Znacznika do uchwały, w którym zapisano, że w przypadku tworzenia grup roboczych przez Zespół ich skład osobowy określany jest przez Przewodniczącego na podstawie zebranych w sprawie dowodów. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy został upoważniona m.in. do określenia szczegółowych warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. W ramach tak zakreślonej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia do nadawania uprawnień przewodniczącemu zespołu w zakresie ustalenia składu grupy roboczej. Z art. 9a ust. 6 u.p.p.r. wynika, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Nie ma natomiast zapisu co do uprawnień takiego przewodniczącego, co oznaczać może jedynie, iż przewodniczy on obradom i poza uprawnieniami organizacyjnymi nie posiada żadnych innych kompetencji, bowiem te nie zostały mu przyznane zapisami ustawowymi. Ponadto z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. wynika, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Zatem to Zespół, a nie jego Przewodniczący, może tworzyć grupę roboczą oraz ustalać jej skład. Z brzmienia art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. wynika nadto, kto może wchodzić w skład grup roboczych. Uprawnienia dla przewodniczącego zespołu w przedmiotowym zakresie nie sposób także wyprowadzić z upoważnienia rady do uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Przypisana przewodniczącemu Zespołu kompetencja (§ 4 ust. 2 Załącznika do uchwały) stanowi zatem niedopuszczalne wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Nie ma także racji organ twierdząc, że § 3 ust. 2 Załącznika do uchwały stanowiący, że posiedzenia zespołu zwołuje Przewodniczący co najmniej raz na kwartał nie narusza przepisów ustawy, gdyż rada mogła ten przepis wprowadzić w ramach uprawnień do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu, zaś pojęcie raz na trzy miesiące i raz na kwartał jest pojęciem tożsamym. W ocenie Sądu rada przekroczyła jednak swoje kompetencje. Przede wszystkim nie można uznać za zasadne twierdzenie organu, że pojęcie raz na kwartał jest tożsame z pojęciem raz na trzy miesiące. W terminologii prawniczej takie określenie czasu nie zawsze musi się pokrywać. Ponadto art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowi, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, czego w zaskarżonej uchwale nie przewidziano. Zatem przedmiotowy zapis stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu ustawowego, co jest niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.