II SA/Ol 865/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi G. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z akt przekazanych wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że G.U. (dalej skarżąca, wnioskodawczyni) wnioskiem z 9 lutego 2022 r. skierowanym do Prezydenta Miasta I. (dalej organ I instancji) zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad md matką F.S. Do wniosku załączyła: - orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w I. z 3 września 2012 r. o zaliczeniu F.S. do znacznego stopnia niepełnosprawności od 18 czerwca 2010 r. na stałe (dokument nie określa od kiedy istnieje niepełnosprawność). - oświadczenie M.U., że rezygnuje z dalszego pobierania zasiłku dla opiekuna, pobieranego w związku z opieka nad jego babcię F.S., ponieważ od lutego opiekę sprawuje jego matka G.U., - oświadczenie G.U., z którego wynika, że jej matka jest po operacji serca [...], od dwóch lat jej stan zdrowia pogorszył się, nie wychodzi z domu, ma zawroty głowy, problemy z pamięcią oraz snem. Potrzebuje całodobowej opieki (mycie, gotowanie, sprzątanie mieszkania, robienie zakupów). Organ I instancji decyzją z 14 lutego 2022 r. odmówił przyznania G.U. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką F.S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie kwestionuje konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną jak i tego, że opiekę tę sprawuje skarżąca. W ocenie organu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje ponieważ niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym niż wynika to z treści art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W konsekwencji rozpoznania odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: Kolegium, Organ II instancji) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta I. W motywach swojego stanowiska kolegium wskazało, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Kolegium podkreśliło, że przesłanka negatywna pozbawiająca prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobę ubiegającą się o nie, która ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, dodana została przez ustawodawcę z dniem 14 października 2011 r. Zastosowanie tej przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga stwierdzenia nie tylko okoliczności, iż osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale także, że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Zbieg praw do świadczeń oznacza natomiast sytuację, w której jedna osoba spełnia warunki do otrzymania więcej niż jednego świadczenia. Podczas prowadzonego postępowania Kolegium ustaliło, że skarżąca w okresie od 9 czerwca 2011 do 9 czerwca 2015 pobierała rentę inwalidzką, aktualnie pobiera natomiast rentę rodzinną. Mając na uwadze powyższe kolegium stwierdziło, że renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka została przyznana skarżącej w zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. W dalszej kolejności kolegium zaznaczyło, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem wymienionym wart. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zależności od tego, które ze świadczeń jest dla strony bardziej korzystne. Posiadanie prawa do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a (w niniejszej sprawie - do renty rodzinnej) wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, niezależnie od tego jaka jest wysokość danego świadczenia. Przy przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego decydujące jest to, czy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nawet jeżeli osoba ta spełnia pozostałe kryteria określone w ustawie. Bez znaczenia przy tym jest, czy ustalone świadczenie, o którym mowa w tym przepisie, jest przez osobę sprawującą opiekę realizowane. W podsumowaniu argumentacji kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca, sprawująca opiekę nad niepełnosprawną matką, ma przyznaną rentę rodzinną, co wynika ze znajdującego się w aktach pisma ZUS z 8 sierpnia 2022 r. Okoliczność ta nie jest też przez skarżącą się w żaden sposób kwestionowana. Oczywistym jest zatem, że w sprawie spełniona została negatywna przesłanka określona w powołanym wcześniej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła G.U. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 6, 7a, 7b i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie; - art. 7, 32 i 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski poprzez niezastosowanie i nierówne traktowanie osób o de facto tym samy położeniu. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o chylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca wywiodła, że faktycznie nabyła wcześniej prawo do renty rodzinnej, jednakże jej predyspozycje w zakresie opieki nad własną matka są identyczne jakby rezygnowała z pracy czy też po uzyskaniu prawa do renty podjęła się opieki nad matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, wobec wniosku złożonego przez organ i braku sprzeciwu skarżącej rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się co do zasady do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2429) i art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tego przepisu Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z powołanych przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki. Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Bezspornym jest, że matka skarżącej jest osobą, która spełnia powyższy warunek. Podkreślenia wymaga, że poza osobą wymagającą opieki także osoba ją sprawująca (tu: skarżąca) musi spełnić ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prócz przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia, ustawodawca sformułował również przesłanki negatywne uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jedną z przesłanek negatywnych, pozbawiającą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobę ubiegającą się o nie, jest ustalenie że wnioskodawca ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zastosowanie tej przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga stwierdzenia nie tylko okoliczności, iż osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale także, że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Zbieg praw do świadczeń oznacza natomiast sytuację, w której jedna osoba spełnia warunki do otrzymania więcej niż jednego świadczenia. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowane, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Jest jednak również bezsporne, że strona ma ustalone prawo do renty rodzinnej, którą pobiera od czerwca 2015 r. (oświadczenie skarżącej z 5 kwietnia 2022 r. k. 26 akt administracyjnych). Bezsporne jest również, ze w przypadku skarżącej nastąpił zbieg prawa do renty inwalidzkiej i renty rodzinnej. (pismo ZUS z 8 sierpnia 2022 r., k.35 akt administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku z 11 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 378/22 CBOSA). Zgodnie z przywoływanym poglądem w ramach szeroko rozumianego prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonuje m.in. system ubezpieczenia społecznego unormowany przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, zwana dalej "ustawą emerytalną") oraz system świadczeń rodzinnych uregulowany przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne jako świadczenie rodzinne ma w założeniu w części zrekompensować osobie opiekującej się osobą niepełnosprawną brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W przepisach prawa materialnego dotyczących świadczeń rodzinnych czy tez szeroko rozumianej pomocy społecznej brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (np. renty rodzinnej czy emerytury), kompensowania wysokości renty rodzinnej lub emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które ze świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu - emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego - powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. W wyroku z 10 stycznia 2022 r. WSA w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 596/21 CBOSA) sąd wskazał natomiast, że orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane na tle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazuje na możliwość odstąpienia od literalnej wykładni tego przepisu i dopuszcza uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której wnioskodawca dysponuje prawem do jednego ze świadczeń wskazanych w tym przepisie (także prawem do renty rodzinnej), pod warunkiem jednak takim, że sprawujący opiekę rezygnuje z tego świadczenia. Pogląd ten uznać należy za słuszny, jednak nie może on mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że skarżąca pobiera rentę rodzinną i nie zrezygnowała z tego świadczenia. Skarżąca nie doprowadziła do zawieszenia wypłaty renty. W przypadku renty rodzinnej, którą otrzymuje skarżąca, istniała możliwość wyłączenia przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.F.U.S. Zawieszenie prawa do renty rodzinnej, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.F.U.S., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tego świadczenia, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.F.U.S.). Uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do renty rodzinnej, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Stan taki w niniejszej sprawie jednak nie zaistniał. Zasadnie wobec tego organ odwoławczy uznał, że istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Argumentacja organu odwoławczego wskazująca, że rezygnacja z pobierania emerytury w żaden sposób nie wpłynie zatem na ocenę spełnienia przesłanki określonej w 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy , nie może być uznana za prawidłową. Zastrzec należy jednak, że pogląd powyższy nie miał decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ, bowiem skarżąca pobiera rentę rodzinną. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w wyroku.