II SA/Ol 872/19

Dnia 5 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Jedwabno z dnia 19 grudnia 2012 r., nr XXIV/180/2012 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 ust. 7 lit. b i c oraz § 2 ust. 2 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 19 grudnia 2012 r. Rada Gminy Jedwabno, działając m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2009 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr XXIV/180/2012 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w Szczytnie wniósł do skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej uregulowań zawartych w załączniku do uchwały w zakresie § 1 ust. 7 lit. b i c oraz § 2 ust. 2 i ust. 4, wnosząc o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej i wskazanie: - w § 1 ust. 7 lit. b i c załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego w przypadku zmiany miejsca pracy (zamieszkiwania itp.) oraz uzasadnionego podejrzenia o naruszeniu zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania zespołu; - wskazanie w § 2 ust. 2 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego oraz zadań grup roboczych, podczas gdy organ nie został upoważniony do określenia powyższych kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, że brak jest szczegółowych wytycznych ustawodawcy co do określenia odwoływania członków zespołu, co jest przedmiotem zaskarżenia. Tym samym niezasadne są zarzuty jakoby Rada Gminy uprawniona była jedynie do ustanowienia procedury pozbawienia członkostwa w zespole, co przeczy literalnemu brzmieniu przepisu art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi organ stwierdził, że nie każde powtórzenie przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2018, poz. 994, dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XXIV/180/2012 Rady Gminy Jedwabno z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej "u.p.p.r." lub "ustawa"). Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (ust. 1). Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta (ust. 2). Natomiast art. 9a ust. 15 ustawy stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Skarżący zasadnie wskazał na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego § 1 ust. 7 lit. b i c załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazujący z jakich powodów członek zespołu interdyscyplinarnego może zostać odwołany z udziału w pracach zespołu, jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wprowadzone przesłanki odwołania członka Zespołu wykraczają poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zważyć przy tym trzeba, że ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle zatem treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc jedynie procedurę pozbawienia członkostwa. Również określenie w § 2 ust. 2 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego oraz zadań grup roboczych wykracza poza delegację ustawową ustanowioną w art. 9a ust. 15 ustawy. Ponadto treść tych przepisów jest powtórzeniem art. 9b ust. 2 i ust. 3 u.p.p.r.. Wskazać trzeba na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, G. 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 663). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa TK i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 (dostępny w CBOSA), zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Reasumując, z zestawienia kwestionowanych przepisów załącznika do uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 2 i ust. 15 oraz art. 9b ust. 2 i ust. 3 u.p.p.r. wynika, że Rada Gminy Jedwabno wydając kwestionowane przepisy załącznika do uchwały wyszła poza zakres upoważnienia ustawowego wskazanego w przywołanych przepisach u.p.p.r. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 7 lit. b i c oraz § 2 ust. 2 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.