II SA/Ol 875/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do budowy dwóch tymczasowych obiektów budowlanych oddala skargę. Decyzją z 14 lipca 2022 r. Starosta Olsztyński (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu zgłoszenia I. spółki z o.o. (dalej: "spółka" "skarżąca"), wniósł sprzeciw i nie wyraził zgody na budowę dwóch tymczasowych obiektów budowlanych: budynku biurowego w formie kontenerowej i hali magazynowej, na działce [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że postanowieniem z 21 czerwca 2022 r. nałożył na spółkę obowiązek uzupełnienia braków w zgłoszeniu budowy lub wykonywania innych robót budowlanych o prawidłowo wpisany kod pocztowy i prawidłowo wpisany identyfikator działki ewidencyjnej w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zobligował ponadto skarżącą do sprecyzowania i doprowadzenia do zgodności opisu zamierzenia inwestycyjnego w zakresie posadowienia obiektów, gdyż opis budynku biurowego, jako obiektu tymczasowego, był rozbieżny z opisem ofertowym, z którego wynikało, że pod każdy kontener wykonany będzie fundament, zatem nie będzie to obiekt tymczasowy. Spółka została również zobowiązania do wykazania, że uciążliwość obiektów zamyka się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny, stosownie do § 11 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i do szczegółowego podania, co będzie składowane w magazynie. Ponadto nakazał stronie doprowadzenie zgłoszenia do zgodności z ustaleniami ww. planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem "P", które nie dopuszczają budowy nowych obiektów kubaturowych. Spółka 7 lipca 2022 r. złożyła poprawiony druk zgłoszenia i nowe oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wyjaśniła, że kontenery biurowe będą posadowione na utwardzonym podłożu i będą posadowione na 4 - 6 punktach podporowych – fundamentach, to jest płytach betonowych o wymiarach 15 x 15 cm. Stwierdziła, że kontenery nie będą trwale połączone z budynkiem produkcyjnym i zachowane będzie między nimi przejście ok. 1 m, pokryte zadaszeniem. Podała, że w magazynie składowane będą wyroby ceramiczne przed lub po poddaniu obróbce, a uciążliwość obiektów zamyka się w granicach terenu, do którego ma tytuł prawny. Spółka podkreśliła ponadto, że plan miejscowy nie zabrania sytuowania tymczasowych obiektów budowlanych. Oceniając powyższe Starosta uznał, że spółka nie uzupełniła zgłoszenia w zakresie dotyczącym doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Wywiódł, że zgłaszane obiekty nie są obiektami niezwiązanymi trwale z gruntem, natomiast ustawodawca zezwolił w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej "Pr.bud.", na budowę w trybie zgłoszenia tymczasowego obiektu budowlanego, lecz dotyczy to obiektu niepołączonego trwale z gruntem, przeznaczonego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie 180 dni. Objęty zgłoszeniem obiekt jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przez siły przyrody. Podane gabaryty budynku biurowego (zestaw czterech kontenerów) o wymiarach 9,8 m x 6,1 m i wysokości 2,60 m, ustawione na kostkach betonowych o wysokości 16-24 cm, do którego muszą być doprowadzone media oraz hali magazynowej o wymiarach 30,0 m x 20,2 m i wysokości 8 m o konstrukcji stalowej, mocowanej do podłoża wkrętami i szpilkami, wskazują na konieczność przeprowadzenia robót budowlanych niezbędnych do posadowienia obiektów na gruncie, zapewnienia bezpieczeństwa pracy, ochrony zdrowia oraz nadzoru wykonywania prac. Budowa jakichkolwiek nowych obiektów kubaturowych jest zaś niezgodna z ustaleniami ww. planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem "P", który nie dopuszcza budowy nowych obiektów kubaturowych, a jedynie w ramach adaptacji dopuszcza przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, odbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku. Starosta zauważył ponadto, że w uzupełnieniu zgłoszenia spółka zmieniła lokalizację i wygląd kontenera biurowego, lecz nie dołączyła mapy z nową lokalizacją oraz rysunków z projektowanym daszkiem. Zaprojektowane usytuowanie kontenerów biurowych względem budynku istniejącego sprawia, że kontenery biurowe stanowią odrębny, nowy budynek, co jest niezgodne z zapisami planu miejscowego, który nie dopuszcza budowy nowych obiektów kubaturowych. Wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 Pr.bud. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu spółka stwierdziła, że prawidłowo uzupełniła zgłoszenie. Podniosła, że każdy obiekt tymczasowy należy odpowiednio zakotwić w gruncie, aby zapewnić jego stabilność i bezpieczeństwo użytkowania oraz zabezpieczyć przed ewentualnym przemieszczeniem czy naporem wiatru, deszczu lub śniegu. Zaznaczyła, że obiekty kontenerowe (biurowe) nie będą zakotwione w gruncie, a jedynie "ustawione" na słupkach uformowanych z płyt betonowych, które będą ustawione na utwardzonym podłożu, zaś wiata magazynowa, z uwagi na swoje gabaryty i dużą podatność na parcie wiatru, musi zostać zakotwiona w gruncie, co uchroni ten obiekt przed ewentualnym przemieszczeniem. Podkreśliła, że Pr.bud. nie precyzuje, co oznacza określenie "nietrwale połączone z gruntem" w przypadku obiektów tymczasowych. Stwierdziła, że istotne powinno być to, że po zakończeniu okresu zgłoszenia, to jest po usunięciu obiektów, elementy posadowienia również zostaną usunięte. Odnosząc się do kwestii zgodności inwestycji z planem zauważyła, że w treści planu miejscowego nie ma zakazu sytuowania tymczasowych obiektów budowlanych. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 19 października 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu decyzji, że na podstawie danych zawartych w Systemie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Olsztynie, ustalił, że zgłaszane przez spółkę budynki są zlokalizowane na działce, tak jak przewiduje zgłoszenie, przy czym hala magazynowa co najmniej od stycznia 2010 r., zaś budynek biurowy – od maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie pismem z 6 października 2022 r., potwierdził powyższe. Wojewoda stwierdził, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem z 6 czerwca 2022 r. zostały rozpoczęte przed podanym w zgłoszeniu terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, co narusza art. 30 ust. 5 Pr.bud. Wyjaśnił, że co do zasady, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wojewoda zacytował ponadto treść art. 30 ust. 2, ust. 2a i ust. 6 Pr.bud. Wyjaśnił, że użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5c i ust. 6 ustawy zwrotu "wnosi sprzeciw" oznacza, że wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w sprawie wystąpi którakolwiek z okoliczności wymieniona w tych przepisach. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie wniósł sprzeciw, choć kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego została przeprowadzone przedwcześnie. Zauważył ponadto, że przyjęta przez organ pierwszej instancji podstawa prawna sprzeciwu, to jest art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr.bud., jest nieprawidłowa, gdyż w sprawie powinno mieć zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 4, co jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na ww. decyzję Wojewody skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, dotyczącą trwałości posadowienia przedmiotowych obiektów budowlanych i zgodności planowanej budowy z obowiązującym planem miejscowym. Zauważyła, że skoro organ odwoławczy nie sprecyzował jednoznacznie swojego stanowiska co do zgodności przedmiotowej budowy z obowiązującym planem miejscowym, to oznacza, że organ ten ma wątpliwości co do uzasadnienia Starosty, jakoby inwestycja była niezgodna z przepisami planu. Stwierdziła, że organ powinien był zwrócić się do autora planu o interpretację jego zapisów. Zarzuciła ponadto, że decyzja Wojewody jest wadliwa, gdyż Starosta wniósł sprzeciw w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych wynika, że 6 czerwca 2022 r. spółka złożyła do Starosty zgłoszenie zamiaru budowy dwóch tymczasowych obiektów budowlanych: budynku biurowego w formie trzech połączonych kontenerów i hali magazynowej o konstrukcji stalowej obudowanej częściowo blachą i brezentem, na opisanej wyżej działce. Wskazała jako dzień rozpoczęcia prac 27 czerwca 2022 r. Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Pr.bud. jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud. wskazano, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W art. 3 pkt 5 ustawodawca zdefiniował, jak należy rozumieć pojęcie "tymczasowy obiekt budowlany" na gruncie tej ustawy. W niniejszej sprawie istotne jest, że w art. 30 ust. 5 Pr.bud. ustawodawca stwierdził jednoznacznie, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Konsekwencje naruszenia ww. terminu przewidziane zostały w art. 30 ust. 6 pkt 4, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Jak ustalił bezspornie organ odwoławczy, obiekty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem zostały już posadowione na terenie ww. działki: hala magazynowa co najmniej od stycznia 2010 r., zaś budynek biurowy – od maja 2019 r. (zob. zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z 6 października 2022 r., z załączonym protokołem z oględzin i zdjęciami oraz rastarowe obrazy powierzchni działki z 1 stycznia 2010 r. i 1 maja 2019 r.). W tej sytuacji prawidłowo Wojewoda stwierdził, że w sprawie zastosowanie ma cytowany art. 30 ust. 6 pkt 4 Pr.bud. Przesłanka rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 5 obejmuje bowiem nie tylko rozpoczęcie robót po dokonaniu zgłoszenia przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu, ale także objęcie zgłoszeniem robót już zrealizowanych, jak traktować trzeba rozpatrywane w niniejszej sprawie zgłoszenie skarżącej (zob. wyrok NSA z 14.06.2022 r., II OSK 1264/21, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym i prawnym sprawy nie ma znaczenia kwestia zgodności inwestycji, zgłoszonej jako tymczasowa, z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro bezspornie roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5, co obligowało organ administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 4. Wojewoda miałby obowiązek dokonania oceny tej kwestii, gdyby zgłoszenie skarżącej nie naruszało art. 30 ust. 5 Pr.bud. Wskazać również skarżącej należy, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma więc obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji (zob. np. wyroki NSA z 12.01.2018 r., II OSK 772/16 i z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, dostępne pod adresem: http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Dodać należy, że stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wbrew zatem zarzutowi skarżącej, weryfikacja i uzupełnienie przez organ odwoławczy zgromadzonych przez Starostę dowodów oraz ocena prawna całokształtu materiału dowodowego, odmienna od dokonanej przez organ pierwszej instancji, nie narusza prawa i nie oznacza, jak podniesiono w skardze, że Wojewoda miał wątpliwości co do zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że decyzja Wojewody jest obarczona wadą prawną z tego powodu, iż organ I instancji wniósł sprzeciw w oparciu o inną podstawę prawną. Rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia, co jak ustalił Wojewoda, miało miejsce w tej sprawie i czego skarżąca nie kwestionowała, stanowi podstawę do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od takiego zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust.6.pkt 4 Prawa budowlanego, który jest samodzielną niezależną przesłanką do wydania decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 6 tej ustawy. W świetle powołanych przepisów Prawa budowalnego nie można zgłosić zamiaru przeprowadzenia określonych robót budowalnych, jeśli wskazany przez inwestora obiekt, lub roboty budowlane zostały już wcześniej wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 5 tej ustawy. Przeszkodą do wniesienia sprzeciwu nie może być też fakt, że sprawa posadowienia przedmiotowych obiektów budowlanych jest przedmiotem odrębnego postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda - w odpowiedzi na skargę - złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.