II SA/Ol 877/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wyrokiem z dnia "[...]" (Sygn. akt II SA/Ol 565/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" oraz utrzymaną nią w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia "[...]" o odmowie przyznania D.F. zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił miesięczny dochód rodziny skarżącej, który w przeliczeniu na osobę wyniósł 517,91 zł, a zatem przekroczył dochód uprawniający do świadczeń rodzinnych o kwotę 13,91 zł. Jednocześnie Sąd nie podzielił przyjętego w kwestionowanej decyzji rozumienia użytego w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Wskazano iż z jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż pojęcie dochodu rodziny nie występuje w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnie, jako pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 2 cytowanej ustawy – przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym - lecz jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Jak stwierdził Sąd "dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. W związku z tym skoro dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w 2005r. wyniósł 517,91 zł, to dochód ten nie przekraczał powiększonej o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego kwoty uprawniającej do nabycia świadczenia, tj. kwoty 552 zł. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku i ustalić w sposób wskazany w wyroku dochód rodziny skarżącej na użytek regulacji zawartej w art. 5 ust.3 ustawy, a następnie rozstrzygnąć wniosek w zakresie każdego z dochodzonych świadczeń. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Jednakże wyrokiem z dnia "[...]" (sygn. akt I OSK 1325/07) Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił, podzielając przyjętą przez wojewódzkie sądy administracyjne linię orzecznictwa, uznającą iż pojęcie dochodu rodziny nie występuje w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnie jako pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 2 wskazanej ustawy, lecz jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Dodatkowo wskazano, iż ustawodawca podzielił punkt widzenia sądów administracyjnych i na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 24 maja 2007r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym przepisowi art. 5 ust.3 nadano z dniem 6 lipca 2007r. brzmienie zgodne ze znaczeniem przyjętym w drodze wykładni sądowej. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. ponownie odmówiono przyznania D.F. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: K.F., K.F., K.F. oraz K.F. W uzasadnieniu podano, jakie źródła dochodu rodziny uwzględniono i w jaki sposób wyliczono jej dochód. Podano, iż stosownie do wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie oraz obowiązujących przepisów regulujących świadczenia rodzinne ustalono, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej w 2005r. wynosił 517, 91 zł i stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy nie przekroczył powiększonej o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego kwoty uprawniającej do nabycia świadczenia. Zatem rodzina spełnia przesłankę dochodową i kwalifikuje się do otrzymania zasiłku rodzinnego. Jednakże zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Jak ustalono, w poprzednim okresie zasiłkowym organ pierwszej instancji odmówił D.F. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tę decyzję w mocy, a wyrokiem z dnia "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na tę decyzję. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia "[...]". W związku z tym odmówiono D.F. wnioskowanych świadczeń. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D.F., zarzucając niewykonanie wyroków sądów administracyjnych. Zarzuciła, iż organ pierwszej instancji kierował się brzmieniem przepisów, a nie szczegółową ich interpretacją. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołano obowiązujące przepisy ustawy oświadczeniach rodzinnych, dotyczące sposobu ustalenia dochodu rodziny. Wskazano, iż dochód ten nie może przekraczać kwoty 504 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, a w związku z tym dochód rodziny odwołującej się został przekroczony o 13,91 zł i dlatego przyznanie świadczeń stało się niemożliwe. Wyjaśniono, iż nie jest możliwe uwzględnienie wydatków związanych z zakupem ziemi na powiększenie gospodarstwa rolnego, gdyż wydatek ten nie mieści się w pojęciu utraty dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podano ponadto, iż nie można przyznać świadczeń oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w takim przypadku zasiłek rodziny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Natomiast w poprzednim okresie zasiłkowym, tj, od dnia 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. zasiłek rodzinny odwołującej się nie przysługiwał. W związku z tym uznano, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Dodatkowo wskazano, iż powołane w decyzji przepisy mają charakter obligatoryjny i nie pozwalają organom administracji publicznej na swobodne ich interpretowanie i stosowanie. Działanie takie byłoby bowiem naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję skargę wniosła D.F., wnosząc o jej zmianę oraz o wymierzenie kary grzywny dla organów orzekających w sprawie. Podniosła, iż uzasadnienie decyzji w niniejszej sprawie organ odwoławczy oparł na własnej skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., która została w całości odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie skarżącej prawomocne wyroki WSA i NSA są w przedmiotowej sprawie aktami prawnymi. Należy je zatem respektować i wykonywać. Z wyroków tych wynika, iż jeżeli nie jest przekroczona kwota 552 zł dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, zasiłek przysługuje bez innych warunków. Skoro zatem dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w 2005r. wyniósł 517,91 zł, to dochód ten nie przekraczał powiększonej o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego kwoty uprawniającej do nabycia świadczeń. W ocenie skarżącej całość sprawy została całkowicie i jednoznacznie wyjaśniona w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. Jej zdaniem to zła wola i nieprzestrzeganie prawa przez organy administracji powoduje wydawanie niezgodnych z prawem decyzji. Wskazują na to także daty wydania przedmiotowych decyzji, których porównanie prowadzi do wniosku, iż organy obydwu instancji nie przestrzegały 30-dniowego terminu na odpowiedź. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyjaśniono, iż w wyrokach sądy obydwu instancji wypowiedziały się na temat pojęcia dochodu rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z wyroków tych nie wynika jednak, iż tyko spełnienie przesłanki kryterium dochodowego pozwala na przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące na dzień wydania decyzji, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. tekst jedn. 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (art.2 pkt 1 ustawy). Warunkiem uzyskania przedmiotowych świadczeń jest spełnienie ściśle określonych w ustawie kryteriów. Należy bowiem zaznaczyć, iż decyzje wydawane w tych sprawach nie mają charakteru uznaniowego. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji przez organy administracji stanowił, iż w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Wskazać należy, iż przyczyną uchylenia poprzednich decyzji wydanych w niniejszej sprawie było wyłącznie błędne ustalenie dochodu rodziny w świetle art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pogląd ten wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. dnia 12 czerwca 2007r. (sygn. akt II SA/Ol 565/07) podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008r. (Sygn. akt I OSK 1325/07). Należy jednak podkreślić, iż w żadnym z powołanych wyroków Sąd nie przesądził, iż skarżącej należy się wnioskowane świadczenie. Sądy administracyjne nie mają bowiem uprawnień do załatwiana sprawy administracyjnej za organy, a jedynie mogą kontrolować czy decyzje wydawane przez te organy są zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Zatem w powołanych wyrokach zakwestionowano jedynie sposób ustalenia jednej z przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego zasiłku i nakazano w związku z tym ustalić dochód rodziny na użytek regulacji art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniając wykładnię przepisów zawartą w uzasadnieniu wyroków i ponownie rozstrzygnąć wniosek strony. Jednakże - jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego - rozstrzygając sprawę organ administracji musi orzekać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Jego związanie wyrokiem sądu administracyjnego dotyczy wyłącznie przepisów, których wykładni dokonał Sąd i tylko w takim zakresie, w jakim Sąd zakwestionował interpretację przyjętą przez organy. Zatem odmawiając przyznania wnioskowanych świadczeń w niniejszej sprawie organy nie naruszyły prawa. Pomimo bowiem ustalenia - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego - iż dochód rodziny skarżącej nie przekracza kryterium, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie został spełniony dodatkowy warunek określony w tym przepisie, a mianowicie rodzinie nie przysługiwał zasiłek rodzinny w poprzednim okresie zasiłkowym. Przy czym o kwestii świadczeń za poprzedni okres zasiłkowy tj. za okres od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r., rozstrzygały nie tylko organy administracji, ale także Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., który wyrokiem z dnia 9 listopada 2006r. (Sygn. akt II SA/Ol 589/06) oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia "[...]", a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia "[...]" (Sygn. akt I OSK 108/07) oddalił skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie. Należy przy tym wskazać, iż z porównania dat wydawania orzeczeń przez sądy w niniejszej sprawie wynika, iż wydając wyrok w dniu "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. nie znał jeszcze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej zasiłku rodzinnego za poprzedni okres zasiłkowy. Pomijając zatem fakt, iż sąd administracyjny – jak wskazano wyżej – nie załatwia sprawy za organ, to orzekając w niniejszej sprawie nie mógł uwzględnić okoliczności, iż skarżącej nie przysługiwał zasiłek w poprzednim okresie zasiłkowym. Reasumując należy podkreślić, iż warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w powołanych przepisach, gdyż przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru uznaniowego. Skoro zaś jeden z warunków ustawowych nie został spełniony, brak było podstaw do przyznania żądanego świadczenia. Skarżącej należy dodatkowo wyjaśnić, iż rozpatrując skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd nie kontrolował prawidłowości ustalenia łącznego dochodu rodziny za 2005r., gdyż w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia "[...]" Sąd jednoznacznie stwierdził, iż dochód ten został ustalony prawidłowo. W związku z tym skład orzekający w niniejszej sprawie nie mógł się odnieść do podnoszonych wcześniej zarzutów skarżącej w tym zakresie. W tym stanie rzeczy skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.