II SA/Ol 883/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi spółki A na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu I. uchyla zaskarżone orzeczenie; II. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wnika, ze Prezydent Miasta pismem z dnia "[...]" znak: "[...]", doręczonym stronie w dniu 9 grudnia 2007r., wypowiedział spółce A (dalej jako Spółka) dotychczasową opłatę roczną 40.000,- zł z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. "[...]" o oznaczonych numerach działek o powierzchni 12.178 m2 i zaoferował nową wysokość opłaty rocznej z tego tytułu w kwocie 96.474,12 zł. Prezydent wskazał, że opłata w nowej wysokości obowiązywać będzie od 1 stycznia 2008r. oraz pouczył wieczystego użytkownika o możliwości wystąpienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia wypowiedzenia z wnioskiem o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione bądź też uzasadnione w mniejszej wysokości a także o skutkach prawnych niezłożenia takiego wniosku. Dnia 9 stycznia 2008r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego też dalej jako Kolegium, wpłynął wniosek Spółki A o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Orzeczeniem z dnia "[...]". nr "[...]" Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie z powołaniem się na art.105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż przedmiotowe wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie gruntu zostało doręczone stronie w dniu 9 grudnia 2007 r. Termin do złożenia wniosku o ustalenie, że wypowiedzenie jest nieuzasadnione lub uzasadnione w mniejszej wysokości upłynął 8 stycznia 2008 r. Wniosek w tym przedmiocie został złożony osobiście do Kolegium w dniu 9 stycznia 2008r., a więc po terminie. W ocenie organu złożenie pisma z uchybieniem terminu jest równoznaczne z jego niewniesieniem i związku z tym Kolegium nie może merytorycznie rozpatrzyć wniosku a postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste wyżej wskazanych działek gruntu stało się bezprzedmiotowe. Spółka nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i stosownie do pouczenia zawartego w orzeczeniu wniosła sprzeciw od orzeczenia Kolegium do sądu powszechnego. Jak wynika z przedłożonego Sądowi postanowienia Sądu Rejonowego z dnia "[...]" r. sygn. akt "[...]" pozew Spółki został odrzucony z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Sąd ten, z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. I OSK 1142/06 stwierdził, że sprzeciw do sądu powszechnego służy tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty. Na inne orzeczenia przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Spółka zaskarżyła zaś sprzeciwem orzeczenie o umorzeniu postępowania, które nie rozstrzyga istoty sprawy. W dniu 18 listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga pełnomocnika Spółki na orzeczenie Kolegium z dnia "[...]" wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Pełnomocnik Spółki zarzucał, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 45 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo wypowiadające dotychczasową opłatę za użytkowanie wieczyste zostało doręczone wieczystemu użytkownikowi dnia 9 grudnia 2007 r. oraz z naruszeniem art. 105 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek został złożony po terminie, co uczyniło postępowanie bezprzedmiotowym. W związku z tym pełnomocnik skarżącej wniósł o orzeczenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie gruntu była bezzasadna i winny obowiązywać stawki dotychczasowe ewentualnie winna być ustalona nowa stawka, uwzględniająca zarzuty, zawarte we wniosku z dnia 9 stycznia 2008 r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że przedmiotowe wypowiedzenie nie zostało skutecznie doręczone wieczystemu użytkownikowi. Z powołaniem się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1994 r. sygn. III ARN 54/94 pełnomocnik wywodził, iż w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością osobą, do której rąk dokonuje się doręczeń zgodnie z art. 45 k.p.a. jest członek organu spółki uprawniony do jej reprezentowania lub pełnomocnik procesowy spółki, ustanowiony w postępowaniu administracyjnym w sprawie albo pracownik uprawniony do odbioru pism. Skoro w przedsiębiorstwie użytkownika wieczystego wyodrębniony jest sekretariat, który prowadzi obsługę kancelaryjną, to tam winna być dostarczona korespondencja. Tymczasem pismo Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r. zostało rzekomo doręczone użytkownikowi wieczystemu za pośrednictwem gońca Urzędu Miasta w dniu 9 grudnia 2007r., to jest w niedzielę, kiedy to siedziba wieczystego użytkownika jest zamknięta. W dniach wolnych od pracy działa tylko dział pogotowia technicznego, funkcjonujący w odrębnym budynku i to dyżurujący pracownik tego pogotowia pokwitował odbiór pisma. Nie ustalono imiennie, kto dokonał pokwitowania, ponieważ na pokwitowaniu figuruje podpis nieczytelny. Wobec tego, zdaniem skarżącej pismo wypowiadające wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w ogóle nie zostało doręczone wieczystemu użytkownikowi. Co najwyżej można uznać, że doręczenie miało miejsce 10 grudnia 20007r., kiedy przedmiotowe pismo zostało przekazane do sekretariatu wieczystego użytkownika i wpisane do repertorium. W tej sytuacji złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest uzasadniona w mniejszej wysokości zostało dokonane z zachowaniem ustawowego terminu i wniosek winien być rozpoznany. Spółka podniosła także zarzuty merytoryczne, dotyczące bezzasadności aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium okoliczność, iż pismo w sprawie wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i zaoferowania nowej wysokości tej opłaty zostało doręczone osobie nieuprawnionej do odbioru pism, nie zmienia faktu, iż postępowanie przed Kolegium w tej sprawie było bezprzedmiotowe i w związku z tym podlegało umorzeniu. W tej sytuacji bowiem Kolegium nie mogło wydać orzeczenia merytorycznego ani też niedopuszczalne było ugodowe załatwienie sprawy. Uczestnicząca w postępowaniu Gmina O. nie zajęła stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej jako p.p.s.a., sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z tego powodu, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Z uwagi na tę regulację, skoro w niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w O. w sprawie o sygn. akt "[...]" odrzucił pozew, zbędne stały się rozważania w kwestii przekazania rozpoznania sprawy do postępowania sądowodministracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, z uwagi na przedmiot zaskarżonego orzeczenia, nie mógł oceniać, czy wypowiedzenie stawki opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie zostało dokonane skutecznie, czy też jak twierdzi strona z naruszeniem art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a. Nie można bowiem pominąć, iż w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowanie w sprawie z wniosku spółki A o ustalenie, że dokonana przez Prezydenta Miasta aktualizacja dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w O. przy ul. "[...]" jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Jako przesłankę bezprzedmiotowości postępowania organ podał okoliczność, iż wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, iż zaproponowana nowa wysokość opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości został złożony po upływie terminu do jego wniesienia, co w ocenie organu jest równoznaczne z niezłożeniem wniosku. W związku z tym rolą Sądu było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Jednakże tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter - w pierwszym etapie administracyjny, w drugim zaś sądowy. W myśl art. 77 ust. 1 zdanie 1 ustawy wynika, iż wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Jednak ustawodawca przewidział ochronę wieczystego użytkownika przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem stanowiąc w art. 78 ust. 2 i 3 ustawy, iż może on, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek przeciwko właściwemu organowi o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku , przewidzianym w art. 78 ust. 4 ustawy jest obowiązywanie nowej wysokości opłaty zaoferowanej. Z redakcji omawianego przepisu wynika, że skutek ten występuje tylko w przypadku niezłożenia wniosku. Taki skutek nie następuje natomiast automatycznie w razie złożenia wniosku z uchybieniem terminu. W żaden sposób nie można zgodzić się z argumentacją organu, zawartą w zaskarżonym orzeczeniu, iż złożenie wniosku z uchybieniem terminu jest równoznaczne z jego niewniesieniem. Cytowane przepisy ustawy nie uprawniają do takich twierdzeń. Z treści art. 79 ust. 3 ustawy Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody a jeżeli do ugody nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje i na tym kończy się administracyjny etap postępowania w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty . Stosownie do art. 79 ust. 7 ustawy do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach . Drugi etap postępowania uruchamiany jest przez właściciela gruntu lub wieczystego użytkownika, który nie zgadza się z treścią orzeczenia , o którym mowa w art. 79 ust. 3 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 ustawy od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości zastępuje pozew. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany). Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie uniemożliwia zaś skarżącej Spółce wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta a wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy został przez stronę złożony. W rozpoznawanej sprawie Kolegium wydało rozstrzygniecie, nazwane orzeczeniem, którym umorzyło postępowanie, powołując się art. 105 § 1 w związku z art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, który w zdaniu drugim reguluje sytuację prawną w przypadku niezłożenia wniosku. W niniejszej sprawie wniosek jednak został złożony, istnieje więc przedmiot postępowania. Złożenie takiego wniosku z uchybieniem terminu może rodzić jedynie skutek w postaci odmowy przyznania uprawnienia, ale nie może być podstawą do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. daje podstawę prawną do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania zaś mamy do czynienia w braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia jej co do istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, str. 485). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygniecie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych przesłanek nie zaszła. Nieuprawnione jest zatem stanowisko Kolegium, które upatruje bezprzedmiotowości postępowania w uchybieniu terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy. Nie ma podstaw, aby uchybienie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w innej wysokości, na co powołuje się organ, uznać za przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nawet ewentualna okoliczność złożenia wniosku z uchybieniem terminu nie uprawnia organu orzekającego do umorzenia postępowania w sprawie. Ustawa w art. 79 ust. 3 przewiduje tylko dwa rodzaje orzeczeń - o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawa nie przewiduje, chyba że w kwestiach procesowych, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. wymienione w art. 79 ust. 7 ustawy. Choć skarga została uwzględniona, to należy wskazać, iż niezasadny jest wniosek Spółki o zmianę zaskarżonego orzeczenia i ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest uzasadniona w mniejszej wysokości. Sądy administracyjne są bowiem powołane jedynie do kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia administracyjnego a nie rozstrzygania sprawy co do istoty. W sprawach z zakresu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości merytoryczne rozstrzyganie należy wyłącznie do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego oraz sądu powszechnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, wyjaśniając przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy okoliczności faktyczne, dotyczące sposobu i terminu doręczenia przedmiotowego pisma. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 105 § 1 kp.a., art. 78 ust. 4 oraz art. 79 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.