II SA/Ol 888/13

Dnia 3 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem do Ministra Administracji i Cyfryzacji o zmianę granic miasta oddala skargę. Rada Miejska w Biskupcu w dniu 23 maja 2011r. podjęła, na podstawie art. 4 b ust. 1 pkt 1, art. 5a i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, obowiązuje tekst jednolity Dz. U z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") uchwałę nr VII/42/2011 w sprawie zmiany granic Miasta Biskupiec oraz przeprowadzenia konsultacji. W uchwale tej wyrażono wolę zmiany granic administracyjnych Miasta Biskupiec, poprzez włączenie części obrębu Biskupiec Kolonia, Rzeck i Rukławki - gmina Biskupiec do miasta Biskupiec. W § 3 tej uchwały przyjęto, że konsultacje z mieszkańcami miasta Biskupiec polegać będą na udzieleniu odpowiedzi na pytanie: "Czy jesteś za zmianą granic miasta Biskupiec..."(ust. 1). Stosownie do § 3 ust. 2 konsultacje z mieszkańcami wskazanych obrębów miały zostać przeprowadzone w formie zebrań wiejskich. Natomiast zgodnie z § 4 tej uchwały konsultacje z mieszkańcami miasta Biskupiec przewidziano w formie ankiety konsultacyjnej. Wskazano, kto jest uprawniony do wypełnienia ankiety, w jaki sposób należy ją wypełnić i gdzie jest dostępna. Zgodnie z powyższą uchwałą przeprowadzone zostały konsultacje w dniach od 16 do 30 grudnia 2011r. dla mieszkańców Biskupca w formie wskazanych ankiet oraz w formie zebrania wiejskiego: dla sołectwa Biskupiec Kolonia w dniu 19 grudnia 2011r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w Biskupcu, dla sołectwa Rukławki w dniu 20 grudnia 2011r. w świetlicy wiejskiej w Rukławkach oraz dla sołectwa Rzeck w dniu 20 grudnia 2011r. w świetlicy wiejskiej w Rzecku. Uchwałą z dnia 20 marca 2013r. nr XXXI/249/2013 Rada Miejska w Biskupcu, mając na uwadze wyniki przeprowadzonych konsultacji, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 4b ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 i 3 u.s.g. w zw. z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze. zm.), zaopiniowała pozytywnie włączenie w granice administracyjne Miasta Biskupiec części obrębu Biskupiec Kolonia i Rukławki - Gmina Biskupiec i wystąpiła z wnioskiem do Ministra Administracji i Cyfryzacji, za pośrednictwem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, o zmianę granic administracyjnych Miasta Biskupiec. Wskazano, że treść wniosku stanowi załącznik do uchwały (§ 3 uchwały). Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył obie wskazane uchwały. Pierwszą w dniu 17 maja 2013r., zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Ol 518/13. Natomiast drugą w dniu 27 maja 2013r. (data wpływu do organu), która przekazana została tutejszemu Sądowi w dniu 4 października 2013r. i zarejestrowana została pod sygn. II SA/Ol 888/13. Organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności tych uchwał wobec uznania, że przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami Miasta Biskupiec w formie ankiet konsultacyjnych pozostaje w sprzeczności z § 5 uchwały Rady Miejskiej w Biskupcu nr XLIV/322/06 z dnia 6 października 2006r., określającej zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami Gminy Biskupiec. Wskazano, że zgodnie z § 5 tej uchwały konsultacje mogą być przeprowadzone tylko w formach: zebrania mieszkańców, spotkania z radnymi i przyjmowania zgłoszeń, uwag, wniosków i opinii do projektu uchwały wyłożonego przez okres 14 dni w Urzędzie. Zdaniem Wojewody ustalenie innej formy przeprowadzenia konsultacji niż określona w uchwale nr XLIV/322/06 było niedopuszczalne bez stosownej zmiany tej uchwały. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, konsultacje przeprowadzone zgodnie z uchwałą nr VII/42/2011 były wadliwe, a przez to nie został zachowany obligatoryjny warunek z art. 4b ust. 1 u.s.g., który wymaga prawidłowego przeprowadzenia przez radę gminy konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi mieszkańcami. Podkreślono, że brak przeprowadzenia prawidłowych konsultacji skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXI/249/2013 w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Ministra Administracji i Cyfryzacji o zmianę granic, z powodu rażącego naruszenia art. 4b ust. 1 u.s.g. Wojewoda wniósł o połączenie obu spraw w celu łącznego ich rozpoznania. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2013r. sygn. akt II SA/Ol 518/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 23 maja 2011r., Nr VII/42/2011 w przedmiocie zmiany granic miasta Biskupiec oraz przeprowadzenia konsultacji. Wyrok ten jest prawomocny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Biskupca wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu wymienione uchwały są zgodne z prawem. W uchwale z 2006r. określającej zasady i tryb konsultacji, wskazano bowiem, że jedną z dopuszczalnych form prowadzenia konsultacji jest przyjmowanie zgłoszeń, uwag, wniosków i opinii do projektu uchwały. Wyjaśniono, że Rada Gminy ze względu na szczególny charakter sprawy zdecydowała się dookreślić formę przyjmowania zgłoszeń i opinii do projektu, tak aby odpowiadała ona specyfice sprawy. Zdecydowano o przeprowadzeniu ankiety, co należy uznać za formę opiniowania projektu, która umożliwia wypowiedzenie się dużej liczbie mieszkańców. Burmistrz podniósł, ze brak jest hierarchicznej zależności pomiędzy uchwałą nr VII/42/2011, a uchwałą nr XLIV/322/06. Są to akty tego samego rzędu i zgodnie z regułą lex posteriori derogat legi priori oraz lex specialis derogat legi generali – w zakresie w jakim uchwała nr XLIV/322/06 jest sprzeczna z uchwałą nr VII/42/2011 wyłączone zostało jej zastosowanie, ponieważ jest normą ogólną i wcześniejszą. Zaznaczono, że wadliwość konsultacji jest jedynym zarzutem stawianym zaskarżonej uchwale z dnia 20 marca 2013r. W związku z tym Burmistrz stwierdził, mając na uwadze, że spełniono wszelkie inne wymogi, o których mowa w art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g., że wniosek w sprawie zmiany granic miasta czynił zadość przewidzianym dla niego wymaganiom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, tzn. czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, w pierwszej kolejności zważyć należało, że stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). Jednocześnie artykuł ten stanowi w ust. 4, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi jednak do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organy gminy – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Na uwadze należy mieć bowiem zawsze konstytucyjną zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP- Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Każdy organ władzy publicznej ma obowiązek w związku z tym przestrzegać swojej właściwości oraz trybu działania. W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że powołany w podstawie prawnej art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. w zw. z § 1 ust. 2 cytowanego rozporządzenia upoważnia radę gminy do wystąpienia do ministra właściwego do spraw administracji publicznej z wnioskiem o zmianę granic gminy, poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku. Unormowanie to wskazuje na wymogi formalne wniosku. Kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowi ustalenie, czy Rada Gminy Biskupiec spełniła wymóg poprzedzenia wniosku konsultacjami z mieszkańcami. Wojewoda kwestionuje prawidłowość przeprowadzenia tych konsultacji w formie ankiety, podnosząc, że uchwała nr VII/42/2011 ustanawiająca taki tryb konsultacji jest niezgodna z prawem, a przez to przeprowadzenie konsultacji w formie ankiety było niedopuszczalne i w konsekwencji, jak wnioskować należy, nie można przyjąć, że konsultacje zostały przeprowadzone. Zatem ocena legalności niniejszej uchwały nr XXXI/249/2013r. uwarunkowana jest oceną legalności uchwały nr VII/42/2011, zgodnie z którą konsultacje z mieszkańcami miasta Biskupiec przeprowadzone zostały w formie ankiet. W tym zaś zakresie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie we wskazanym wyroku z dnia 11 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Ol 518/13, w którym nie podzielił stanowiska Wojewody co do braku możliwości odrębnej regulacji trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w konkretnych sprawach. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela w całości stanowisko i argumenty przedstawione w tym wyroku. Przytoczyć zatem należy rozważania przeprowadzone w uzasadnieniu wskazanego wyroku w omawianej materii. Podniesiono tam, że uchwała nr XLIV/322/06 Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 6 października 2006r. określa ogólne zasady i tryb konsultacji stanowiąc podstawę dla ewentualnego jej dookreślenia w konkretnych sprawach. Z tego względu w przypadku podejmowania rozstrzygnięć wymagających przeprowadzenia konsultacji ze społecznością lokalną charakteryzujących się szczególną specyfiką Rada Miasta w Biskupcu była uprawniona do podjęcia odrębnej uchwały (nr VII/42/2011), która uregulowała szczegółowo tryb i sposób przeprowadzenia konsultacji. Uchwała z 2011r. uwzględniła normy zawarte w uchwale z 2006r. i specyfikę sprawy dotyczącej zamiaru zmiany granic miasta. Dlatego, wbrew stanowisku Wojewody, uchwała z 2011r. nie jest sprzeczna z uchwałą nr XLIV/322/06 z dnia 6 października 2006r. Uchwała nr XLIV/322/06 w § 5 ust. 1 pkt 3 przewiduje, że jedną z form konsultacji może być przyjmowanie zgłoszeń uwag, wniosków i opinii do projektu uchwały. Celem takiego sformułowania przepisu mogło być zapewnienie organom gminy swobody wyboru formy konsultacji, która będzie odpowiednia w danej sprawie oraz zagwarantowania społeczności lokalnej prawa do wyrażenia opinii. Zatem każda forma konsultacji, o ile zapewnia możliwość wypowiedzenia się co do przedmiotowej kwestii jest zgodna z brzmieniem tego przepisu. Możliwe były zatem dwa rodzaje postępowania w przypadku przeprowadzania konsultacji - zastosowanie jednej z przewidzianych form konsultacji w uchwale z 2006r. lub wydanie uchwały, która uwzględni szczególny charakter danej sprawy. Rada Miasta mogła wybrać najbardziej jej zdaniem efektywną metodę konsultacji, w tym wypadku przeprowadzenie ankiety oraz zebrania z mieszkańcami i z tego względu mogła podjąć uchwałę nr VII/42/2011, bez konieczności zmiany uchwały z 2006r. Podzielając w całości, jak już wyżej wskazano, powyższy pogląd prawny stwierdzić należy, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonych konsultacji, które poprzedziły wniosek o zmianę granic miasta Biskupiec, a co za tym idzie uznać należy, że zaistniały wszelkie przesłanki do podjęcia przez Radę Miejska w Biskupcu zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr XXXI/249/2013 z dnia 20 marca 2013r. W tym stanie rzeczy, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw Sąd oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s .