II SA/Ol 893/19

Dnia 8 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczy sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 roku skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]"., nr "[...]" w sprawie zmiany Uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Ornecie w dniu 26 sierpnia 2015 r. podjęła uchwałę nr BRM.0007.55.2015 w sprawie zmiany Uchwały Nr XXVII/152/04 Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 29 listopada 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2015r. poz. 460 ze zm., dalej jako: u.d.p.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim, podnosząc zarzut naruszenia § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908) poprzez: 1. rozszerzenie w § 6¹ ust. 1 pkt 1-3 uchwały zakresu przedmiotowego czynności objętych stawkami opłat za zajęcia pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg poprzez określenie, iż dotyczą również infrastruktury "ostatniej mili", co stanowi zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego, będący aktem prawnym niższego rzędu, bez upoważnienia ustawowego; 2. określenie w § 6¹ ust. 2 uchwały definicji legalnej "infrastruktury ostatniej mili", jako infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. - Prawo telekomunikacyjne pomiędzy węzłem telekomunikacyjnym, w którym oferowana jest usługa hurtowego dostępu do Internetu lub węzłem telekomunikacyjnym regionalnej sieci szerokopasmowej a użytkownikiem końcowym w rozumieniu art. 2 pkt 50 tej ustawy, co stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej organu gminy do konstruowania definicji legalnych; 3. określenie w § 6² uchwały opłat za jeden dzień zajęcia 1m² pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym dotyczących infrastruktury "ostatniej mili", pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanawiania tego typu opłaty; 4. określenie § 6³ uchwały rocznych opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury "ostatniej mili", niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za 1m² powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanawiania tego typu opłaty; 5. określenie w § 6⁴ uchwały opłat za jeden dzień zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, będących infrastrukturą "ostatniej mili" za 1m² powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego, pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanawiania tego typu opłaty; 6. określenie w § 6⁵ uchwały rocznej stawki opłaty za 1m² pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia za umieszczenie na drogowym obiekcie inżynierskim urządzenia infrastruktury "ostatniej mili", pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanawiania tego typu opłaty. W świetle powyższych zarzutów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu strona skarżąca odniosła się szczegółowo do podniesionych zarzutów. Wskazano, że zaskarżoną uchwałą dodano do treści uchwały z dnia 29 listopada 2004r. nr XXVII/152/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg przepisy § 6¹ do § 6⁵, które wprowadziły pojęcie prac dotyczących "infrastruktury ostatniej mili" jako prac objętych opłatą za zajęcia pasa drogowego dróg gminnych, co do których to prac, w § 6¹ ust. 2 uchwały, wskazano, że należy przez nie rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy Prawo telekomunikacyjne pomiędzy węzłem telekomunikacyjnym, w którym oferowana jest usługa hurtowego dostępu do internetu lub węzłem telekomunikacyjnym regionalnej sieci szerokopasmowej, a użytkownikiem końcowym w rozumieniu art. 2 pkt 50 powołanej ustawy. W ten sposób aktem prawa niższego rzędu wprowadzono nową definicję, która nie jest w tym przypadku niezbędna, bowiem przepis art. 40 u.d.p. w sposób konkretny określa zakres przedmiotowy uprawnień gminy do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W ocenie strony skarżącej wprowadzenie wskazanego w § 6¹ ust. 1 i 2 uchwały zapisu prowadzi do sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie dokonuje rozszerzenia zakresu swoich kompetencji co do prac objętych ustalaniem opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez zmianę znaczenia pojęć z ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją wprowadzenia takiej definicji do uchwały jest uchwalenie bez podstawy prawnej opłat dotyczących zajęcia pasa drogowego na potrzeby ruchu drogowego, będące infrastrukturą "ostatniej mili", uchwalonych w § 6², § 6³, § 6⁴ oraz § 6⁵ kwestionowanej uchwały. Tym samym, powyższe uchybienia wskazują, że organ gminy każdorazowo dopuścił się naruszenia przepisów poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady gminy. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślono, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego, a także dookreślanie definicji ustawowych przez organ, który w ten sposób narzuca niejako swoją ich interpretację na potrzeby aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ornecie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i określa w jakich przypadkach pobierane będą opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a nawiązanie w uchwale do art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018r. poz. 1954) jest niczym innym jak doprecyzowaniem okoliczności uzasadniających pobór opłat. Natomiast kwestionowanie uprawnień organu stanowiącego gminy do ustalenia opłat w przypadkach wskazanych w tej uchwale, jest niczym innym, jak kwestionowaniem uprawnień organu stanowiącego gminy, wynikających z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Jednocześnie wskazano, że ustawa ta nie zawiera legalnego katalogu przypadków zajęcia pasa drogowego i w związku z tym, każde zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, uzasadnia pobór opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim wskazać, że w myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jednoznacznie zatem wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Zgodnie zaś z ust. 9 art. 40 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. W sprawie niniejszej organ zaskarżoną uchwałą ustalił odrębne stawki opłat za zajęcie dróg gminnych będących w granicach administracyjnych Gminy na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w celu prowadzenia w pasie drogowym: robót budowlanych dotyczących infrastruktury "ostatniej mili", umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury "ostatniej mili" oraz umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych będących infrastrukturą "ostatniej mili". W uchwale zamieszczono również definicję "ostatniej mili". Należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy zaskarżona uchwała - zmieniająca uchwałę Rady Miejskiej w Ornecie z 29 listopada 2004 r. - różnicując stawki opłat za zajęcie pasa drogowego narusza obowiązujące prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie można wprowadzać różnych wysokości stawek, stosując kryterium podmiotowe, tj. w zależności, kto urządzenie umieszcza lub inne kryteria, odnoszące się do funkcji, rodzaju substancji przemieszczanej danym przewodem, czy też okresu umieszczania urządzenia w pasie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016r., sygn. akt II GSK 649/15, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Go 956/16, LEX nr 2197183). Przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. zawiera zamknięty katalog okoliczności, które mogą być uwzględniane przy ustalaniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat za zajęcie pasa drogi gminnej. W konsekwencji opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze nie powinny być różne, ponieważ poza podobieństwem konstrukcyjnym (rodzajowym) pełnią one identyczne cele, a mianowicie służą zaspokajaniu potrzeb publicznych (wyrok NSA z dnia 13 września 2016r., sygn. akt II GSK 649/15, CBOSA). O ile bowiem możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest co do zasady kwestionowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., II GSK 151/08, LEX nr 534818; wyrok z 21 stycznia 2011 r., III SA/Wr 818/10, CBOSA), to podkreślenia wymaga, że różnicowanie to może się wyłącznie opierać na kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju, a tym bardziej w zależności od podmiotu zarządzającego, czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Art. 40 ust. 9 u.d.p. nie usprawiedliwia podmiotowego różnicowania opłat, co łączy się również z konstytucyjną zasadą równości podmiotów prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) – zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2004r., sygn. akt III SA/Kr 770/04, CBOSA. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa. Powyższe oznacza, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawek opłat poprzez wprowadzanie dodatkowych kryteriów nieznanych ustawie. Ustawodawca w art. 40 ust. 9 pkt 5) u.d.p. przyjął, że możliwe jest to tylko ze względu na rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Nie można więc w odniesieniu do tego samego rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego ustalać różnych stawek opłaty. Tymczasem w sprawie w istocie Rada dokonała takiego zróżnicowania. Organ bowiem różnicuje stawkę opłaty względem tego samego obiektu budowlanego lub urządzenia infrastruktury technicznej, tylko w zależności czy dotyczy on infrastruktury "ostatniej mili", czy też nie. Takie rozróżnienie powoduje, że za ten sam rodzajowo obiekt lub urządzenie infrastruktury można ponosić różne stawki opłaty. Tego rodzaju zróżnicowanie opłat jest zaś niedopuszczalne i wychodzi poza delegację ustawową. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.