II SA/Ol 915/14

Dnia 8 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi E. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Gminy Sorkwity w dniu 21 marca 2014r. przyjęła Uchwałę Nr XXXVII/309/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości Borowo, gmina Sorkwity. Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wywiodła E. P., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zaskarżonej uchwale zarzucono: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upzp, poprzez przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, pomimo, że plan nie był sporządzony dla całego obszaru wyznaczonego w studium, - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. d oraz art. 51 ust. 3 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ukiś, poprzez faktyczne pominięcie w przeprowadzonej prognozie oddziaływania na środowisko problematyki powiązania planu miejscowego z innymi dokumentami oraz celów ochrony środowiska ustanowionych na szczeblu międzynarodowym, wspólnotowym i krajowym, jak również obejście obowiązku analizy wariantów przedsięwzięcia, czego konsekwencją było, - rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 17 pkt 4 upzp poprzez uchwalenie planu miejscowego w oparciu o prognozę oddziaływania na środowisko nie spełniającą wskazanych wymogów ukiś, - rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 18 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp oraz art. 29 w zw. z art. 37 pkt 1 uuiś poprzez faktyczny brak rozpatrzenia uwag zgłoszonych w ramach procedury konsultacji społecznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, uznając skargę za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647, j. t. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa, zgodnie, z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. W pierwszej kolejności konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Z uwagi na to, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia , o których mowa w ww. przepisie jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też norma prawna jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). W skardze należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (patrz: wyrok NSA z 20 września 2007r., II GSK 255/07, dostępny w CBOSA). Niewątpliwie uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Bezsprzecznie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami planu (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014r., II OSK 117/13, dostępny w CBOSA). Tymczasem jak wynika z pisma procesowego Wójta Gminy Sorkwity z dnia 18 listopada 2014r. skarżąca jest właścicielem czterech działek położonych w obrębie A, Gmina A, oznaczonych numerami ewidencyjnymi "[...]" o powierzchni 1553 m kw., "[...]" o powierzchni 2050 m kw., "[...]" o powierzchni 600 m kw. i "[...]" o powierzchni 400 m kw. Działki oznaczone numerami "[...]" graniczą z terenem objętym miejscowym planem uchwalonym uchwałą Rady Gminy Sorkwity z dnia 21 marca 2014r., Nr XXXVII/309/2014, zgodnie z załączonymi mapami ewidencyjnymi. Wspomniane działki nie są objęte planem miejscowym i obecny ich charakter można określić na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z aktualnymi danymi trzy działki oznaczone numerami "[...]" mają w części charakter budowlany, natomiast działka oznaczona nr "[...]" w całości sklasyfikowana jest jako użytek rolny (akta sądowe, k. – 46). Wskazany stan prawny potwierdziła strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2014r. (akta sądowe, k. – 50). Jak już wspomniano interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). W sytuacji gdy skarżąca jest właścicielem działek nie objętych zaskarżonym planem miejscowym, a te działki jedynie graniczą z innymi działkami objętymi tym planem, trudno mówić o naruszeniu jakiejkolwiek skonkretyzowanej prawem materialnym normy. Nie mamy zatem do czynienia w takiej sytuacji z niezgodnością z prawem zaskarżonej uchwały, wywołującej konkretne, ściśle określone negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącej. Nie można zatem mówić o naruszenia interesu prawnego strony skarżącej przez kwestionowaną uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Skarżąca, ani w skardze, ani w późniejszym piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. nie wskazuje na to, że jej konkretne prawa uchwalonym planem zostały naruszone. Okoliczności, na które powołuje się E. P. są przyszłe i niepewne, a zasadzie bardzo mało prawdopodobne. Przekroczenie norm hałasu, czy zanieczyszczenie wody w czasie prac budowlanych, jest jedynie ryzykiem, które nie powinno nastąpić jeżeli proces budowlany będzie przebiegał prawidłowo. Trudno jest jednak obecnie mówić o jakichś pracach budowlanych skoro sprawa dotyczy planu miejscowego. Podobnie rzecz się przedstawia z zanieczyszczeniem jeziora i wiązanie tego stanu z uchwaleniem planu. Reasumując stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został naruszony, na skutek uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.