II SA/Ol 926/10

Dnia 23 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaszenia użytkowania nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 440 złotych (słownie: czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz "[...]" stwierdził wygaśnięcie użytkowania w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]" o powierzchni "[...]" ha. Zobowiązał również w tym rozstrzygnięciu Spółdzielnię Mieszkaniową do zwrotu przedmiotowej nieruchomości w terminie 7 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia "[...]" Naczelnik Gminy "[...]" przekazał Spółdzielni Mieszkaniowej nieodpłatnie i na czas nieokreślony w trwałe użytkowanie nieruchomość rolną położoną we wsi "[...]", gm. "[...]", o powierzchni "[...]" ha, oznaczoną numerem "[...]". Zgodnie z zawartymi stwierdzeniami nieruchomość miała być zabudowana ośrodkiem wypoczynku świątecznego. W toku postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów potwierdzających zrealizowanie przedmiotowej inwestycji. Na użytkowanej działce Spółdzielnia zrealizowała jedynie dwa domki letniskowe, jak też obiekty małej architektury. Podniósł, iż składane deklaracje na podatek od nieruchomości wskazują, że przedmiotem opodatkowania winno być objęte jedynie nieco ponad "[...]" powierzchni użytkowej budynków, jak też "[...]" nieruchomości gruntowej. Powierzchnia całej działki wynosi natomiast "[...]". Okoliczności te świadczą o tym, że cel, na który przekazano nieruchomość nie został zrealizowany. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa zakwestionowała poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne. Wskazano, że decyzja narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a mianowicie § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej. Ponadto w ocenie Spółdzielni art. 210 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł stanowić podstawy do wygaszenia użytkowania. Nawet gdyby przyjąć, że przepisy dotyczące trwałego zarządu stosuje się odpowiednio do użytkowania, to i tak nie da się wywieść, że w takim wypadku istnieje możliwość wydania kwestionowanego aktu. Spółdzielnia opisała również w odwołaniu zakres zrealizowanej na przedmiotowej nieruchomości inwestycji i podała, że wybudowane budynki są trwale związane z gruntem. Podniesiono także, że pomimo starań Spółdzielni właściwy organ nie zmienił przeznaczenia gruntów. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ podniósł, że decyzja, na mocy której oddano nieruchomość w użytkowanie Spółdzielni została wydana przed "[...]", w konsekwencji czego winna mieć zastosowanie norma art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium nie może budzić wątpliwości, że cel na który przeznaczono nieruchomość, mimo upływu 35 lat, nie został zrealizowany. Spółdzielnia ograniczyła się bowiem jedynie do wybudowania dwóch domków letniskowych i części sieci oraz obiektów małej architektury mimo tego, że na użytkowanej działce miał powstać ośrodek na 130 osób. Według organu odwoławczego Spółdzielnia próbowała zrealizować przedsięwzięcie jedynie do końca lat osiemdziesiątych. Potem podjęła próbę uzyskania użytkowania wieczystego nieruchomości. W ocenie Kolegium w przedmiotowym postępowaniu niezbędnym było jedynie ustalenie czy cel, na który przekazano nieruchomość został zrealizowany, a jeżeli nie to, czy wygaszenie użytkowania jest uzasadnione. Organ wskazał, że przedstawione okoliczności uzasadniały wygaszenie użytkowania. Skargę na powyższą decyzję wywiodła, przez pełnomocnika, Spółdzielnia Mieszkaniowa. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci braku doręczenia decyzji oraz pisma o zakończeniu postępowania dowodowego pełnomocnikowi skarżącej, skutkującego pozbawieniem strony skarżącej możliwości obrony jej praw. Wskazano w związku z tym na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 32 k.p.a. W skardze stwierdzono, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie odniosły się do zarzutów dotyczących braku podstaw do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania. Skarżąca wskazała, iż bezspornym jest, że decyzją z dnia "[...]" Naczelnik Miasta i Gminy "[...]" przekazał Spółdzielni odpłatnie i na czas nieokreślony w trwałe użytkowanie przedmiotową nieruchomość. Decyzja nie określała warunków jej wygaśnięcia co oznacza, że użytkowanie, jako ograniczone prawo rzeczowe mogło wygasnąć w przypadkach określonych w § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej. Okoliczności wskazane w tym przepisie w sprawie nie wystąpiły i w tej sytuacji wszelkie późniejsze regulacje dotyczące trwałego użytkowania winny być oceniane pod kątem naruszenia praw nabytych. Tak więc art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, gdyż przepis ten ściśle określa, że można wygasić trwały zarząd w przypadku, gdy nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu. Zdaniem skarżącej na podstawie przepisów o użytkowaniu nie istniała podstawa prawna do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie w przypadku, gdy nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją. Zatem rozszerzenie stosowania tego przepisu przez organy obu instancji, w przedmiotowym przypadku narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Podniesiono, że decyzja o oddaniu nieruchomości w trwałe użytkowanie wydana została w "[...]". W tej sytuacji ocena, czy w sprawie istnieją przesłanki do wygaszenia użytkowania winna byłaby być dokonana z uwzględnieniem ówczesnych regulacji prawnych i faktycznych możliwości budowy ośrodka wypoczynkowego. Ponadto ze szczegółowych planów zagospodarowania wynikało, że ośrodek wypoczynkowy miał być wybudowany na obszarze "[...]". Tymczasem skarżącej przekazano w trwałe użytkowanie teren o obszarze "[...]", co oznacza, że nie miała ona od początku możliwości budowy ośrodka zgodnie z początkowymi założeniami. W skardze wskazano również, że Spółdzielnia częściowo wykonała plan realizacyjny, a dalsza rozbudowa była niemożliwa ponieważ Gmina "[...]" zablokowała inwestycję nie zmieniając przeznaczenia przedmiotowych gruntów poprzez przekwalifikowanie gruntów rolniczych na cele nierolnicze. Ponadto gmina nie wyraziła zgody na partycypowanie w kosztach budowy ośrodka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ponadto wskazano, że pominięcie pełnomocnika na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie pozbawiło strony możliwości obrony jej praw, tym bardziej, że materiał dowodowy stanowił w głównej mierze dokumenty będące w posiadaniu Spółdzielni. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 551/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia użytkowania nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, podzielając argumenty organu, iż bezspornym jest, że poprzedzająca zaskarżone rozstrzygnięcie decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej, lecz nie miało to decydującego znaczenia dla wyniku sprawy. Ponadto wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że cel, na który przeznaczono nieruchomość mimo upływu 35 lat, nie został zrealizowany. Spółdzielnia ograniczyła się bowiem jedynie do wybudowania dwóch domków letniskowych i części sieci oraz obiektów małej architektury, mimo tego, że na użytkowanej działce miał powstać ośrodek na 130 osób. Tymczasem wybudowanie na obszarze ok. "[...]" dwóch domków letniskowych i kilku urządzeń do ich obsługi trudno byłoby uznać za realizację inwestycji polegającej na budowie całego kompleksu, jakim miał być ośrodek wypoczynkowy. Nie mają zatem znaczenia argumenty zawarte w skardze, a odnoszące się do tego, że ośrodek wypoczynkowy miał być wybudowany na obszarze "[...]". Skarżącej przekazano w użytkowanie teren o obszarze "[...]", co oznacza, że nie miała ona od początku możliwości budowy ośrodka zgodnie z początkowymi założeniami. Taka argumentacja mogłaby być ewentualnie podniesiona w stosunku do decyzji z "[...]" przekazującej nieruchomość w użytkowanie, jako przesłanka przesądzająca o tym, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania. Podkreślono, że użytkowanie ustanowiono w drodze decyzji z dnia "[...]", a przekazanie to nastąpiło przez dniem "[...]". W związku z powyższym od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako: u.o.g.n.), grunty będące w użytkowaniu, w tym użytkowaniu pozostają. Niemniej jednak od dnia 15 lutego 2000 r., w związku ze zmianą art. 210 u.o.g.n. przez ustawę z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) - do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy o trwałym zarządzie. Tak więc do nieruchomości tych mają zastosowanie przepisy dotyczące trwałego zarządu określone ustawą o gospodarce nieruchomościami. Te z kolei w art. 46 ust. 2 pkt 1 stanowią, że właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu. Skoro nieruchomość jaką oddano Spółdzielni w użytkowanie nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o oddaniu tejże nieruchomości w użytkowanie, to poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów o trwałym zarządzie przyjąć należy, że organom przysługiwało uprawnienie do podjęcia decyzji o wygaszeniu użytkowania. Ponadto, za bezzasadny uznano argument skargi mówiący, że decyzja nie określała warunków jej wygaśnięcia, co oznacza według skarżącej, że użytkowanie, jako ograniczone prawo rzeczowe, mogło wygasnąć w przypadkach określonych w § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr z 1969 Nr 1, poz. 1). Wygaśnięcie decyzji z "[...]" nie może bowiem odbyć się na podstawie powyższego rozporządzenia, albowiem zostało ono uchylone w dniu 7 maja 1986 r. Sąd zwrócił także uwagę, że wprawdzie w dniu "[...]" pomiędzy Burmistrzem "[...] ", a Spółdzielnią Mieszkaniową został podpisany protokół uzgodnień, dotyczący oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, jednakże Burmistrz "[...]" pismem z dnia "[...]" uchylił się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w tej sprawie. Niemniej jednak kroki prawne Spółdzielni o ustanowienie użytkowania wieczystego nie mają wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do argumentu skarżącej, jakoby Gmina "[...]" zablokowała inwestycję, nie zmieniając przeznaczenia przedmiotowych gruntów poprzez przekwalifikowanie gruntów rolniczych na cele nierolnicze wskazano, że zarzut ten nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wyroki zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) poprzez niestwierdzenie, iż w wyniku naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż zarówno odwołanie, jak i skarga opierają się na podobnych argumentach, a w swojej treści niewiele się różnią, co spowodowało konkluzję Sądu, iż niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej pisma o zakończeniu postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w skardze podniesiono nowy zarzut: nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, czy na podstawie decyzji z dnia "[...]" o przekazaniu skarżącej nieruchomości w trwałe użytkowanie skarżąca miała obowiązek w całości wykonać sporządzony w "[...]" plan szczegółowego zagospodarowania terenu, który to plan dotyczył zagospodarowania nieruchomości o powierzchni "[...]", a skarżącej decyzją oddano w trwałe użytkowanie nieruchomość zalesioną o powierzchni "[...]" (w rzeczywistości "[...]"); c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż decyzja o przekazaniu nieruchomości w trwałe użytkowanie była niewykonalna w momencie jej wydania, podczas gdy z decyzji tej nie wynika, iż skarżąca miała obowiązek w całości wykonać plan szczegółowego zagospodarowania terenu, wobec oddania jej w użytkowanie nieruchomości o ponad 3 krotnie mniejszym obszarze; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż cel, na który przeznaczono nieruchomość nie został przez skarżącą zrealizowany, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana jako ośrodek wypoczynkowy, a oddanie skarżącej w trwałe użytkowanie nieruchomości o powierzchni ponad 3 krotnie mniejszej świadczy o tym, iż skarżąca nie miała obowiązku wykonania w całości planu szczegółowego zagospodarowania terenu; a także: 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, w szczególności art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (dalej jako: u.o.g.n.) o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 210 ust. 1 tej ustawy poprzez uznanie, iż stanowiły podstawę prawną do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie użytkowania, w sytuacji gdy: - z treści art. 210 u.o.g.n. wynika, iż przepis ten nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia, bowiem dotyczy użytkowania, a skarżącej nieruchomość została przekazana w trwałe użytkowanie; - z treści art. 210 u.o.g.n. wynika, iż przepisy dotyczące użytkowania stosuje się odpowiednio do trwałego zarządu, co oznacza, iż przepis art. 46 ust. 2 pkt 1 u.o.g.n. nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia, bo dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu, a wcześniejsze przepisy dotyczące trwałego użytkowania nie zawierały takiej regulacji; 3) w przypadku niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów wskazanych w pkt 2 wnoszący skargę kasacyjną zgłosił zarzut niekonstytucyjności art. 210 u.o.g.n., jako niezgodnego z art. 2 Konstytucji RP, bowiem naruszającego zasadę ochrony praw nabytych, gdyż skarżącej oddano odpłatnie nieruchomość w trwałe użytkowanie, a przepisy dotyczące trwałego użytkowania nie przewidywały wygaśnięcia trwałego użytkowania w sytuacji, gdy nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego użytkowania. Wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1515/08, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zasadnie zarzucono w skardze błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy obu instancji, a następnie zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego prowadzi do nieprawidłowej subsumcji przepisu prawa materialnego, co może oznaczać, iż zastosowany przepis prawa materialnego nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia. Podniesiono, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca miała przedmiotową działkę w trwałym zarządzie, który powstał na mocy art. 210 ust.3 u.o.g.n. Przepis ten stanowi "do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu" ( art. 46 ust. 2 pkt.1 u.o.g.n.). Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości, lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu. Kwestia zagospodarowania działki położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]" nie została z należytą starannością wyjaśniona. Z decyzji z dnia "[...]" zatwierdzającej plan realizacyjny, którego integralną część stanowił plan szczegółowy wynika bowiem, że zakładano budowę ośrodka wypoczynku świątecznego. Wielkość terenu objętego planem szczegółowym wynosiła "[...]", przewidziano w nim budowę ośrodka na 130 osób, w tym pawilon noclegowy na 80 osób i 10 domków kempingowych na 50 osób oraz małą architekturę, jak: pomosty, wiaty, itp. Ponadto uszedł uwadze, tak organów, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, protokół ze spotkania w sprawie budowy ośrodka bazy letniej spółdzielczości mieszkaniowej w "[...]", z którego wynika, że budową ośrodka wypoczynku zainteresowane były różne podmioty. W toku postępowania przed organami administracji, co także nie zostało zauważone przez Sąd pierwszej instancji, nie ustalono, czy zainteresowane budową podmioty także otrzymały w trwałe użytkowanie nieruchomości pod budowę planowanych domów kempingowych, jak również nie wyjaśniono, który z tych podmiotów miał wybudować pawilon na 80 osób. Z dokumentów zgromadzonych w aktach można jedynie ponad wszelką wątpliwość ustalić, że decyzją z dnia "[...]" Naczelnik Gminy "[...]" przekazał Spółdzielni Mieszkaniowej nieodpłatnie i na czas nieokreślony w trwałe użytkowanie nieruchomość rolną położoną we wsi "[...]", gm. "[...]", o powierzchni "[...]", oznaczoną numerem "[...]". Na działce tej skarżąca wybudowała deklarowane 2 domki kempingowe, pomost, wiaty i parkingi. Organy nie wyjaśniły jednak, czy pozostałe podmioty wycofały się z budowy deklarowanych domków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zaważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją ostateczną, z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać też trzeba, iż stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2010 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1515/09, mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 551/09, a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając ponownie skargę Spółdzielni Mieszkaniowej mógłby odstąpić od wykładni prawa, zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2010 r., wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny. Dodać należy, że przy ponownym rozpoznaniu istotna dla sprawy jest cała treść przepisu art. 190 p.p.s.a., a więc nie tylko jego zdanie pierwsze, odnoszące się wprost do związania sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA, ale też zdanie następne, w myśl którego nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tak sprecyzowanej istocie związania, o którym mowa w tym przepisie, należy dojść do przekonania, że nie można, przy ewentualnym powtórnym złożeniu skargi kasacyjnej, podważać wykładni NSA wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu. Nie można tego czynić skutecznie również i z tego powodu, że NSA wydając prawomocne orzeczenie jest nim związany na mocy art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem orzeczenie prawomocne (takim jest wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r. w sprawie o sygn. I OSK 1515/09) wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem związane faktem i treścią orzeczenia, co musi powodować w sposób bezwzględny kierowanie się treścią prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem. Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Decydujące znaczenie może mieć zatem wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak i ocena tego stanu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok. W ramach związania, o którym powyżej mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie otrzymał jednoznaczną ocenę prawną, zawartą w wyroku NSA z dnia 22 września 2010 r. Zasadnicze znaczenie dla dokonywanej obecnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego miało stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wyroku kasacyjnym naruszenia prawa procesowego – nieprawidłowych ustaleń faktycznych polegających na nie wyjaśnieniu kwestii zagospodarowania działki położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]". Naruszenie procedury administracyjnej polegało w szczególności na nieprawidłowym ustaleniu okoliczności, czy zainteresowane budową pozostałe podmioty – "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" – także otrzymały w trwałe użytkowanie nieruchomości pod budowę planowanych domów kempingowych, jak również nie wyjaśniono, który z tych podmiotów miał wybudować pawilon na 80 osób. Ponadto organy nie wyjaśniły, czy pozostałe podmioty wycofały się z budowy deklarowanych domków, tak jak to uczyniła "[...]" i, czy w związku z tym rozmiar inwestycji uległ zmniejszeniu, czy też może rozmiar zamierzenia inwestycyjnego uległ zmniejszeniu wobec oddania znacznie mniejszej działki pod jego budowę, niż początkowo zakładano. Uwzględniając powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanymi przepisami organ administracji publicznej jest zobowiązany podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Ponadto, z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W myśl zaś § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest, jak najstaranniejsze wyjaśnienie przede wszystkim podstawy faktycznej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji. Reasumując należy przyjąć, że skoro organy nie wyjaśniły powyżej wskazanych kwestii, to nie mogły w sposób prawidłowy ustalić stanu faktycznego sprawy. Wskazane powyżej okoliczność świadczą, w przekonaniu Sądu, o wydaniu zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji z naruszeniem przytoczonych norm procesowych. W świetle stwierdzonych uchybień, które niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy, skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zakwestionowana i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Prowadząc ponownie postępowanie, organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w powyższym wyroku, wyjaśni powyżej wskazane kwestie, co m.in. pozwoli ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy "[...]" miała samodzielnie wybudować ośrodek, o jakim mowa w decyzji z "[...]", czy też wspólnie z innymi inwestorami. Jeśli wspólnie, to jakie konsekwencje dla skarżącej wynikają z odstąpienia od realizacji celu inwestycji, przez pozostałych inwestorów. Nie bez znaczenia jest także ustalenie, czy realizacja tego obiektu w takim rozmiarze, jak zakładał to plan szczegółowy, była możliwa na przekazanej skarżącej nieruchomości. To dopiero pozwoli organowi na wydanie stosownego orzeczenia w sprawie. Swoje stanowisko organ uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w trybie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.