II SA/Ol 929/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr [...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.,) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Wójta Gminy "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej składającej się z niezależnych bloków o łącznej mocy do ok. 0,99 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr "[...]", obręb geodezyjny "[...]", gm. "[...]", utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Spółka ubiega się od 28 kwietnia 2016 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej składającej się z niezależnych bloków o łącznej mocy do ok. 0,99 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr "[...]", obręb "[...]". We wniosku podano m.in., że powierzchnia zabudowy terenu pod panele fotowoltaiczne to ok. 2,5 ha. Elektrownia fotowoltaiczna będzie się składała z ok. 3960 sztuk polikrystalicznych modułów fotowoltaicznych o mocy znamionowej ok. 250 W. Dojazd do elektrowni będzie się odbywał poprzez drogę przylegającą do działki inwestycyjnej po stronie zachodniej, następnie poprzez drogę na działce "[...]" oraz przez nowoprojektowane drogi wewnętrzne, które wykonane zostaną na działce inwestycyjnej. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej składającej się z niezależnych bloków o łącznej mocy do ok. 0,99 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr "[...]", obręb geodezyjny "[...]" - "[...]", gmina "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 7, 8, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), 2) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.) w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż pod pojęciem terenu należy rozumieć fragment działki inwestycyjnej (teren inwestycji) i określenie obszaru analizowanego jako trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, 3) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez przyjęcie, że inwestycja nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, 4) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - poprzez jego niezastosowanie uznanie, że elektrownie fotowoltaiczne nie są urządzeniami infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Jednocześnie ustawodawca określa wyjątki od tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", jeden z nich jest określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Z treści powołanego artykułu wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie kluczowe jest ustalenie, czy elektrownia fotowoltaiczna jest urządzeniem infrastruktury technicznej, Kolegium wyjaśniło, iż obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało coraz bardziej dominujący pogląd wskazujący na to, że elektrownie fotowoltaiczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej. Podniesiono, że projektowana instalacja fotowoltaiczna nie ma być przeznaczona do obsługi istniejących bądź planowanych obiektów, lecz służyć ma przemysłowemu, komercyjnemu wytwarzaniu energii. Natomiast, jak wynika z poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, tego rodzaju inwestycji, tj. elektrowni fotowoltaicznej służącej komercyjnemu wytwarzaniu energii nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował planowaną inwestycję, tj. nie zastosował wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa uznając, iż nie jest to urządzenie infrastruktury technicznej. Reasumując, Kolegium wskazało, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. W skardze na powyższą decyzję Kolegium Spółka zarzuciła jej naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania co spowodowało naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy materialnej; - art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich, istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, - art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż pod pojęciem terenu należy rozmieć fragment działki inwestycyjnej (teren inwestycji) i określenie obszaru analizowanego jako trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, gdy tymczasem prawidłowa wykładania wskazuje, iż pojęcie terenu należy odnosić do całości działki a nie tej części, na której inwestycja ma być realizowana, - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji przyjęcie, iż nowy obiekt może być tylko obiektem tego samego rodzaju co już istniejące, gdy tymczasem prawidłowa wykładania wskazuje, że pojęcie kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. - art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że elektrownie fotowoltaiczne nie są urządzeniami infrastruktury technicznej. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Organy rozstrzygające wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegające na budowie elektrowni fotowoltanicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w konsekwencji czego nieprawidłowo zastosowały art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co doprowadziło do przedwczesnej oceny o braku przesłanek do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z których pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei wymogi określone w pkt 2 – 5 są następujące: - teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Jednak według art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do inwestycji polegającej na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie stosuje się. Z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej, a istnienie tego rodzaju obiektów i urządzeń w przestrzeni urbanistycznej uzasadnione jest potrzebami społeczeństwa. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miała ocena charakteru planowanej inwestycji polegającej na budowie niezależnych bloków fotowoltanicznych, a więc urządzeń służących do przetwarzania energii słonecznej w energię elektryczną. Kwestią istotną dla tej oceny było ustalenie, czy instalacja paneli fotowoltanicznych zawiera się w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej", których lokalizacja nie wymaga spełnienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Rozumienie tego pojęcia stanowiło kwestię sporną w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy swoją negatywną ocenę w zakresie możliwości odstępstwa od wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oparł na stwierdzeniu, że instalacja fotowoltaniczna nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu taka ocena jest błędna Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna". W celu ustalenia jego znaczenia niezbędne jest więc zastosowanie reguł wykładni prawa. W przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, podstawowym rodzajem wykładni, którą należy zastosować jest wykładnia językowa (gramatyczna), polegająca na nadawaniu znaczenia możliwie najbliższego potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Według definicji encyklopedycznej pod pojęciem infrastruktura techniczna należy rozumieć urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. Nie jest więc ograniczone wyłącznie do urządzeń służących do przesyłu m.in. energii elektrycznej, ale obejmuje również urządzenia służące do wytwarzania tej energii. Także wykładnia systemowa pojęcia infrastruktura techniczna prowadzi do wniosku, że wytwarzanie energii jest procesem, który nie wyklucza urządzeń do jej produkcji z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej. Zasadne jest uwzględnienie definicji pojęć zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 220). Według art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Według art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. W wykładni systemowej znajduje więc potwierdzenie stanowisko, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Dlatego w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany był pogląd, oparty na wykładni gramatycznej i systemowej, iż m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej są tego rodzaju urządzeniami (przykład: wyrok NSA z 11.04.2013r. sygn. akt II OSK 567/12, wyrok NSA z 3.03.2011r. sygn. akt II OSK 2251/10, wyrok z 13.11.2012r. sygn. akt II OSK 762/12, wyrok NSA z 21.04.2010 r. sygn. akt II OSK 310/10) . Należy zauważyć, że budowa instalacji paneli fotowoltanicznych nie różni się funkcjonalnie od farmy wiatrowej. W obu przypadkach urządzenia techniczne służą do wytwarzania energii elektrycznej poza zakładem energetycznym, choć sposób produkcji energii jest różny. W wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. II OSK 158/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględniającej okoliczność, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. W tym miejscu wskazać należy, że w odniesieniu do energii wiatrowej aktualna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się właśnie za stanowiskiem, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu ww. przepisu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Ponadto pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną, infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, itp. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna" (por. przykładowo wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2637/15, z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 798/15, z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1070/14; z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2129/12; z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 762/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest już zatem ugruntowany w orzecznictwie, w związku z tym odwoływanie się do poglądów przeciwnych w tym zakresie ma jedynie znaczenie historyczne. Skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. W ocenie Sądu planowana inwestycja stanowi infrastrukturę techniczną. Dlatego też nie musi spełniać wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tym samym przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze, wobec naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, że w ponownie prowadzonym postępowaniu niezbędna będzie również ocena pozostałych warunków wydania pozytywnej decyzji, a zwłaszcza ocena czy nie naruszy ona przepisów odrębnych, konieczne stało się uchylenie także decyzji organu I instancji. Z tych względów sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.