II SA/Ol 93/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Rynie z dnia 30 maja 2018 r. nr XLV/333/18 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązującego na terenie Miasta i Gminy Ryn 1/ stwierdza nieważność: § 6, § 13, § 22, § 27, § 29 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2/ w pozostałej części skargę oddala. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Rada Miejska w Rynie w dniu 30 maja 2018 r. podjęła uchwałę Nr XLV/333/18 w sprawie uchwalenie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Miasta i Gminy Ryn (zwanego dalej: Regulaminem). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm., dalej: u.z.z.w. ) Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Olsztynie (Prokurator), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 19 ust. 3 i 5 uz.z.w. oraz art. 94 i 84 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w wymienionych wyżej przepisach oraz jej niewypełnienie polegające na: niewypełnieniu upoważnienia ustawowego i wskazaniu w II rozdziale Regulaminu obowiązków przedsiębiorstwa w zakresie minimalnego poziomu świadczonych usług w sposób ogólnikowy, bez określenia konkretnych parametrów tych usług; zamieszczeniu w § 6 Regulaminu zapisów określających, co powinien zawierać wniosek złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podczas gdy jest to materia, której regulacja nie spoczywa na Radzie; zamieszczeniu w § 13 Regulaminu przesłanek rozwiązania umów o dostarczenie wody, podczas gdy Rada miała kompetencję jedynie do określenia warunków i trybu zawarcia umów; wskazaniu w § 22 Regulaminu obowiązków odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, podczas gdy Rada nie miała kompetencji do nakładania na odbiorców wskazanych w tym przepisie obowiązków; wskazaniu w § 27 i 29 Regulaminu zapisów dotyczących nałożenia na odbiorcę przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne opłaty za wprowadzanie do kanalizacji miejskiej ścieków opadowych, wód roztopowych lub drenażowych do czasu zlikwidowania przyłącza oraz opłat za stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń w ściekach, podczas gdy ciężary i świadczenia publiczne mogą być nakładane wyłącznie ustawą, zaś Rada nie miała do tego kompetencji. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że przedmiotowa uchwała została opublikowana przez organ nadzorczy Wojewodę bez wydania rozstrzygnięcia nadzorczego względem jakichkolwiek postanowień zaskarżonej uchwały, aprobując w pełni treść podjętej uchwały. Ponadto, przed podjęciem przedmiotowej uchwały, stosownie do ustawowego obowiązku znajdującego swoje źródło w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. projekt regulaminu został przedstawiony do zaopiniowania właściwemu organowi regulacyjnemu, który to również do treści uchwały nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Nie doszło również do przekroczenia delegacji ustawowej wskazanej w art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem skarżący wniósł o jej rozpoznanie w tym trybie, a organ nie zażądał w terminie przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Podnieść także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba, że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala (tak w wyroku NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09). W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wyznacza art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Realizacja tak określonej delegacji powinna uwzględniać niewątpliwie cele, jak i rozwiązania systemowe zawarte w u.z.z.w., ale również ogólną specyfikę realizacji powierzonych gminie zadań wynikającą z innych przepisów rangi ustawowej. Przepisy obowiązującego prawa powinny bowiem być ze sobą spójne. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter bezwzględnie wiążący i wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Z drugiej strony, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Trafny jest zarzut skarżącego, dotyczący sprzeczności § 6 i § 13 Regulaminu z u.z.z.w.. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2 – ust. 8 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. wzoru wniosku o zawarcie umowy, okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd, że ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie np. jej zmiany, rozwiązania czy wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie (zob. wyrok tut Sądu z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18). Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Analiza przepisów § 6 Regulaminu (określającego treść wzoru wniosku o zwarcie umowy), jak też § 13 Regulaminu (dotyczącego przesłanek rozwiązania umowy) prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 u.z.z.w. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13). W § 22 Regulaminu Rada wyszła poza zakres kompetencji określonych w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., określając obowiązki odbiorców usług, to jest m.in.: obowiązek utrzymania w należytym stanie miejsca usytuowania wodomierza; zabezpieczenia wodomierza; powiadamianie o awariach, stwierdzonych uszkodzeniach i zmianach technicznych instalacji; terminowe uiszczanie należności; informowanie o zmianach własnościowych nieruchomości, itp. Przepis art. 19 u.z.z.w. nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie te, jak zasadnie wskazał skarżący, winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą. W § 27 i 29 Regulaminu zamieszczono zapisy dotyczących nałożenia na odbiorcę przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne opłaty za wprowadzanie do kanalizacji miejskiej ścieków opadowych, wód roztopowych lub drenażowych do czasu zlikwidowania przyłącza oraz opłat za stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń w ściekach, podczas gdy ciężary i świadczenia publiczne mogą być nakładane wyłącznie ustawą, zaś Rada nie miała do tego kompetencji. Wskazany w ustawie katalog zagadnień podlegających regulacji w regulaminie - art. 19 ust. 5 u.z.z.w. - jest zamknięty. Nie wynika z niego, by organ gminy był uprawniony do nałożenia na odbiorcę usług jakichkolwiek odpłatności. Podzielić należy ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały jakichkolwiek opłat za korzystanie z tych urządzeń. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Należy zatem stwierdzić, że ustalone zaskarżoną uchwałą opłaty mają charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat powołane regulacje uchwały uznać zatem należy za wydane bez podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6, § 13, § 22, § 27 i § 29. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego obowiązków przedsiębiorstwa w zakresie minimalnego poziomu świadczonych usług (rozdział II Regulaminu) należy wyjaśnić, że regulacja § 2 pkt 1 Regulaminu zapewniająca ciągłą dostawę wody z sieci, pod odpowiednim ciśnieniem, przeznaczoną do spożycia przez ludzi realizuje dyspozycję art. 5 ust. 1 u.z.z.w. w zakresie odpowiedniego ciśnienia. Z kolei § 2 pkt 3 Regulaminu reguluje ciągłość i niezawodność odbioru ścieków z przyłączy kanalizacyjnych. Uregulowania § 2 pkt 2 Regulaminu zapewniają zastępczy punkt poboru wody, w przypadku wystąpienia przerwy w dostawie wody z sieci. Z kolei regulacja 3 Regulaminu w zakresie przeprowadzenia niezbędnych napraw m. in. przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych (pkt 2), warunków połączenia przyłączy z siecią (pkt 4) oraz zainstalowania wodomierza głównego (pkt 5) może być uznana za spełniająca wymóg ciągłości i niezawodności w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z.w. W ocenie Sądu, tak sformułowane zapisy normatywne w istocie reczy, esencjonalnie, realizują dyspozycję art. 5 u.z.z.w., który określa obowiązki przedsiębiorstwa. Z tego powodu Sąd uznał, że zakwestionowany rozdział II Regulaminu w pełni odpowiada wymaganiom stawianym dla aktu prawa miejscowego przez akt wyższego rzędu.