II SA/Ol 930/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędzia WSA Wiesława Pierechod Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi I. R. i K. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowionego postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia "[...]; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżących I. i K. R. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta O., decyzją z dnia 8 czerwca 2006 r., Nr "[...]", zatwierdził projekt budowlany i udzielił H.B., zwanej dalej inwestorką, pozwolenia na budowę płyty obornikowej o powierzchni 55 m2 i zbiornika na gnojowicę o pojemności 45 m3 w gospodarstwie rolnym w "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna. We wniosku z dnia 27 lipca 2006 r., I.R. – współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości ("[...]") wniosła o wznowienie postępowania, zakończonego wskazaną wyżej decyzją w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, gdyż jak podniosła bez własnej winy nie brała w nim udziału. Decyzją z dnia 20 października 2006 r., Prezydent Miasta O. odmówił wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania, lecz Wojewoda W., decyzją z dnia 11 grudnia 2006 r., uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wykazując, iż wnioskodawczyni posiada bezsprzecznie przymiot strony w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 75/07, oddalił skargę inwestorki na decyzję organu odwoławczego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta O., postanowieniem z dnia 19 czerwca 2007 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją ostateczną z dnia 8 czerwca 2006 r., a następnie decyzją z dnia 30 lipca 2007 r., odmówił jej uchylenia. W efekcie odwołań i skarg składanych przez I. i K.R., zwanych dalej skarżącymi oraz inwestorkę, niniejsza sprawa była wielokrotnie rozpoznawana przez organy administracji I i II instancji, a podejmowane w jej toku rozstrzygnięcia poddawane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (kolejno wyroki z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 337/08; z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 907/08; z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 949/09 oraz z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 829/10). Ostatnim z wyroków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi skarżących na decyzję Wojewody W. z dnia 16 lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 12 maja 2010 r., odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 8 czerwca 2006 r., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności stwierdził, iż całkowicie chybione jest twierdzenie organu I instancji, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę płyty obornikowej i zbiornika na gnojowicę. Podkreślił, iż zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, a w warunkach niniejszej sprawy nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej w tym zakresie wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 75/07. Następnie, odnosząc się do zarzutów skarżących, Sąd stwierdził, iż brak ustalenia w sposób jednoznaczny przeznaczenia budynku położonego na działce o nr "[...]" stanowi o naruszeniu zasad procesowych i świadczy o braku wyjaśnienia zasadniczej dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznej. Tylko bowiem jednoznaczne ustalenie charakteru budynku, w którym przechowywane są środki spożywcze przesądzi, czy doszło w sprawie do naruszenia § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., co powinny uczynić organy ponownie rozpoznając niniejszą sprawę. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji, decyzją z dnia 20 lipca 2011 r., Nr "[...]", po raz kolejny odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 8 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu stwierdził, iż budynek gospodarczy, w którym skarżący sezonowo magazynują płody rolne nie jest magazynem środków spożywczych, dlatego też w warunkach niniejszej sprawy przepis § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. nie ma zastosowania. Jednocześnie odległość obiektu technologicznego od budynku gospodarczego wynosi ok. 22 m, tak więc warunki określone tym rozporządzeniem zostały zachowane. Organ I instancji dodał również, iż inwestycja technologiczna związana z obsługą produkcji hodowlanej bydła położona jest na działce o nr "[...]", stanowiącej własność inwestorki. Prawo budowlane w art. 28 ust 2 stanowi natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu, realizacja przedmiotowej inwestycji nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej (o nr 133-29), a wobec powyższego brak jest podstawy prawnej do przyznania jej współwłaścicielom przymiotu strony w tym postępowaniu. W wyniku rozpoznania odwołania skarżących, organ odwoławczy, decyzją z dnia 9 września 2011 r., "[...]", uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz umorzył wznowione przez ten organ postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 8 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na przepis art. 146 § 1 kpa, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż inwestorka odebrała osobiście decyzję ostateczną w dniu 26 czerwca 2006 r., co oznacza, że zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia 20 lipca 2011 r. wydana została po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy, powołując się na wyroki sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1956/98 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 61/11) wskazał, iż w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia, po upływie okresu przedawnienia, organ administracji traci kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, tj. nie tylko do uchylenia decyzji ostatecznej, ale i do odmowy jej uchylenia. Mając to na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż z chwilą upływu przedawnienia postępowanie wznowieniowe staje się bezprzedmiotowe i z tego powodu ulega umorzeniu. W skardze na decyzję organu odwoławczego, skarżący podnieśli, iż do przedawnienia doszło wyłącznie z winy urzędów i dodali, iż płyta obornikowa i zbiornik na gnojowicę wybudowane zostały niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, podkreślił, iż wobec zaistnienia przedawnienia został pozbawiony prawa do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, czyli merytorycznej weryfikacji decyzji organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. W uzupełnieniu skargi, w pismach procesowych z dnia 19 grudnia 2011 r., skarżący, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania, dodali, iż nigdy nie dostarczono im ani nie ogłoszono decyzji ostatecznej z dnia 8 czerwca 2006 r., co narusza art. 7 i art. 146 kpa. W dniu 29 grudnia 2011 r., na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie skarżąca, podtrzymując dotychczasowe zarzuty, dodała, iż zarzuca ponadto naruszenie art. 10 kpa. Inwestorka, wskazując, iż nie zgadza się z zarzutami skarżącej, wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem, Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że dostrzegłszy naruszenie prawa uwzględnia skargę nawet wówczas, gdy zarzut w tym zakresie nie został w niej podniesiony. W niniejszej sprawie, skarga została uwzględniona z przyczyn niezależnych od podniesionych w jej ramach zarzutów. Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podkreślić należy, że decyzja ta wydana została w toku postępowania wznowieniowego. Przepisy prawne regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego, zawarte w rozdziale 12 Działu II kpa, wyodrębniają natomiast w sposób wyraźny etapy tego postępowania i rodzaj podejmowanych na określonym etapie rozstrzygnięć. W toku tego postępowania, na każdym następującym kolejno po sobie etapie procedury wznowieniowej, organ ustala i rozważa właściwe dla danego etapu okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych dla kolejnego etapu postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, iż w warunkach niniejszej sprawy, organ I instancji po dokonaniu oceny dopuszczalności wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia 8 czerwca 2006 r., postanowieniem z dnia 19 czerwca 2007 r. wznowił postępowanie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, kończąc tym samym pierwszy etap postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa, postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W świetle tego przepisu, na kolejnym etapie postępowania organ bada, czy podstawa wznowienia w rzeczywistości istnieje, a dopiero po ustaleniu jej istnienia przechodzi do następnego etapu tego postępowania – rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jeśli w sprawie nie istnieje przyczyna wznowienia, to organ, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 kpa, wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Z kolei stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Dopiero też na tym etapie, organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wskazać należy, iż stwierdzenie na tym etapie istnienia przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 146 § 1 kpa, oznacza niemożność orzekania co do istoty sprawy, gdyż po upływie wskazanych w tym przepisie terminów przedawnienia, uchylenie decyzji ostatecznej nie jest już możliwe. Niemożność orzekania co do istoty sprawy nie skutkuje jednak umorzeniem postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego. Stosownie bowiem do art. 151 § 2 kpa, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy stwierdziwszy na etapie postępowania odwoławczego, że od momentu doręczenia decyzji ostatecznej upłynęło 5 lat, uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie wznowione przez ten organ. W tym miejscu zauważyć należy, iż kwestia upływu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Z akt administracyjnych wynika bowiem bezspornie, że inwestorka odebrała osobiście decyzję z dnia 8 czerwca 2006 r. w dniu 26 czerwca 2006 r., a zatem okres 5 lat, o których mowa w art. 146 § 1 kpa, upłynął już na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy przez organ I instancji. Skarżącym, którzy jak podnoszą nigdy nie otrzymali decyzji z dnia 8 czerwca 2006 r., wyjaśnić należy, iż moment, od którego rozpoczyna bieg termin przedawnienia, o którym stanowi art. 146 § 1 kpa, to dzień doręczenia lub ogłoszenia decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony, a ściślej ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Na bieg tego terminu nie ma zatem wpływu ujawnienie się w przyszłości stron, które nie brały udziału w postępowaniu i którym nie została doręczona decyzja. Dla ustalenia faktu upływu tego terminu nie ma również znaczenia, z czyjej winy doszło do przedawnienia. W warunkach niniejszej sprawy, organ odwoławczy ustalił zatem prawidłowo, że doszło do upływu 5-letniego terminu przedawnienia z art. 146 § 1 kpa. Nieprawidłowe jest jednak rozstrzygnięcie jakie wydał w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Jak już bowiem stwierdzono wyżej upływ terminu przedawnienia nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania wznowieniowego i tym samym nie daje podstawy do jego umorzenia (co do przesłanek umorzenia postępowania wznowieniowego zob. szerzej: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s. 673; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 900-901). Z przyczyn wskazanych wyżej, decyzja organu odwoławczego podlega zatem uchyleniu jako wydana z naruszeniem prawa. Nie kwestionując faktu upływu terminu przedawnienia, Sąd wskazuje, iż w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy organ odwoławczy powinien przy wyborze prawidłowego rozstrzygnięcia uwzględnić przede wszystkim etap postępowania wznowieniowego, na jakim podejmować będzie decyzję. Podkreślić bowiem należy, że ocena istnienia przesłanek negatywnych uchylenia decyzji ostatecznej następuje co do zasady dopiero po etapie, na którym dochodzi do oceny istnienia przyczyn wznowienia i tylko stwierdzenie ich istnienia uzasadnia przejścia do kolejnego etapu tego postępowania. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy powinien zwrócić uwagę na rodzaj rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, który odmówił uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, stwierdzając tym samym brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w konsekwencji uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie, zakończonej tą decyzją. Zaistnienie podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa kończy bowiem etap badania przyczyn wznowienia i tym samym postępowanie wznowieniowe oraz czyni niedopuszczalnym jego kontynuowanie w celu zbadania, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 151 § 2 kpa lub art. 151 § 1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy powinien zatem w pierwszej kolejności dokonać oceny zgodności stanowiska organu I instancji co do istnienia przyczyny wznowienia, mając jednocześnie na uwadze to, że w zakresie, w jakim kwestia przysługiwania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu, zakończonym decyzją ostateczną, została już przesądzona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest on związany wyrażoną w tym zakresie oceną prawną Sądu na mocy art. 153 ppsa. Jak bowiem zauważył już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w poprzednim wyroku z dnia 1 marca 2011 r., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Odstąpienie od zawartej w orzeczeniu oceny prawnej możliwe jest jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Sąd, jak również w przypadku gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny, a pogląd Sądu stał się nieaktualny. Z uwagi na to, że kwestia ta została przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy pominięta przez organ odwoławczy, obecnie Sąd nie może odnieść się do tej kwestii. Podkreślić jednocześnie należy, iż ocena istnienia podstaw wznowienia poprzedza etap rozstrzygania sprawy co do istoty, dlatego też nie stoi jej na przeszkodzie upływ terminów przedawnienia, o których mowa w art. 146 § 1 kpa. Dodać należy również, iż stanowisko to nie stoi w sprzeczności z orzeczeniami sądów administracyjnych, na które powołał się organ odwoławczy, a które co podkreślić należy nie w pełni dotyczą spraw o podobnym stanie faktycznym do sprawy niniejszej – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczył bowiem sprawy, w której organ I instancji, po stwierdzeniu istnienia przyczyn wznowienia, mimo upływu terminu przedawnienia, podjął decyzję o uchyleniu decyzji ostatecznej, a zatem w sposób niedopuszczalny rozstrzygnął co do istoty sprawy zamiast wydać decyzję z art. 151 § 2 kpa, natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – sprawy, w której organ odwoławczy, po stwierdzeniu upływu terminu przedawnienia, unikając właśnie rozpoznania sprawy co do istoty, uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. W świetle powyższego, organ odwoławczy rozpozna niniejszą sprawą ponownie, uwzględniając powyższe wskazania Sądu. Z przyczyn wskazanych wyżej, zarzuty skargi w zakresie, w jakim wychodziły poza zakres rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie mogły być rozpoznane. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, należało uchylić zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 ppsa. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało stosownie do art. 152 ppsa.