II SA/Ol 951/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta I. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w I., na podstawie art. 17 ust. 1 i 1 b, ust. 3, ust. 3a - 3d i ust. 4, art. 24 ust. 1, 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 d oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1518 ze zm. - tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji - dalej jako: u.ś.r.), odmówiono D.M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. M. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni z dniem 31 grudnia 2016r. zrezygnowała z zatrudnienia i go nie podejmuje z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad M. M., który jest synem jej siostry, a dla którego stanowi ona rodzinę zastępczą. Podano, że zarówno konieczność zapewnienia dziecku, posiadającemu orzeczenie o niepełnosprawności, stałej opieki ze strony osób drugich, jak i fakt, że opiekę tę sprawuje wnioskodawczyni nie budzi wątpliwości. Jednakże przepisy u.ś.r. jednoznacznie określają komu i w jakich okolicznościach przysługuje prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a zgodnie z art. 41 ust. 2 tej ustawy rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba samotna, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Wnioskodawczyni nie stanowi zatem rodziny zastępczej spokrewnionej, a tym samym nie należy do grona osób, którym przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. D. M. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż jest ciotką dziecka, nad którym sprawuje opiekę, gdyż jest ono synem jej rodzonej siostry. W jej ocenie stanowi ona zatem rodzinę zastępczą spokrewnioną. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż M. M. jest synem siostry wnioskodawczyni, dla którego odwołująca się, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w N. M. L. z dnia 14 marca 2011r., została ustanowiona opiekunem prawnym i rodziną zastępczą. Podano, że dziecko legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w I. z dnia 25 października 2016r., zaliczającym go do osób niepełnosprawnych od urodzenia (orzeczenie wydano do dnia 31 października 2017r.). Odwołująca się z dniem 31 grudnia 2016r. zrezygnowała z zatrudnienia i obecnie nie poszukuje zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W związku z tym podkreślono, iż niesporna jest okoliczność rezygnacji z zatrudnienia i jego niepodejmowania przez wnioskodawczynię, a także konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia M.M., ale organ miał obowiązek weryfikacji, czy odwołująca się należy do kręgu osób uprawnionych, wskazanych w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazano, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji rodziny zastępczej spokrewnionej i dlatego należało się odwołać do ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, która w art. 41 ust. 2 stanowi, że rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Odwołująca się jest rodzoną siostrą matki niepełnosprawnego dziecka, a w związku z tym nie należy do osób wymienionych w tym przepisie. Wskazano ponadto, że na odwołującej się nie ciąży obowiązek alimentacyjny, a do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka, które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 u.ś.r. oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła ona z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, a skarżąca z takim wnioskiem nie wystąpiła. Ponadto świadczenie nie może być przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej innej niż rodzina spokrewniona. Podkreślono, iż braku obowiązku alimentacyjnego względem małoletniego syna siostry nie może zmienić okoliczność, że wnioskodawczyni jest osobą mu bliską (siostrzeniec wchodzi do kręgu jej spadkobierców ustawowych). Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D.M., zarzucając obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1 b u.ś.r. w związku z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołu 1 i art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPC) w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uznanie jej jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym M. M., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności od urodzenia, a także o zasądzenie wypłaty należnego świadczenia pielęgnacyjnego za okres należny za każdy miesiąc na czas bezterminowy oraz zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości, licząc je od dnia stworzenia rodziny zastępczej przez skarżącą, ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż treść wydanej decyzji ingeruje w prawa słusznie nabyte poprzez negowanie prawomocnych decyzji administracyjnych, przyznających prawo do założenia rodziny zastępczej dla syna siostry skarżącej. Zarzuciła niekonstytucyjność przepisów u.ś.r. oraz ich niezgodność z przepisami EKPC w zakresie w jakim pozbawia, a nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie skarżącej fakt, że jest ona dla niepełnosprawnego rodziną zastępczą niespokrewnioną nie powinien stanowić problemu do wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczyła, iż podstawą materialno-prawną występowania o świadczenie pielęgnacyjne była treść ustawy o świadczeniach rodzinnych jaka obowiązywała do dnia 31 grudnia 2012r., a w związku z tym skarżąca spełnia określone w tej ustawie kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołała się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do kwestii udzielania przez państwo pomocy osobom niepełnosprawnym, a także rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, która to pomoc wynika wprost z zapisów Konstytucji RP, podkreślając przy tym konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Wskazała, iż wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować uzasadnienie w odpowiednio przekonujących argumentach. W ocenie skarżącej pozbawienie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi naruszenie zasad współżycia społecznego, a także stanowi przejaw braku sprawiedliwości. W jej ocenie literalne brzmienie w odwołaniu się do zapisów konstytucyjnych nie jest wiążące i należy uznać, iż istnieje konieczność przyznania pierwszeństwa wykładni prokonstytucyjnej nad literalnym zapisem. Celem bowiem świadczenia pielęgnacyjnego jest zastąpienie dochodu z pracy zarobkowej, jaki opiekun uzyskiwał, bądź uzyskiwałby, gdyby pracował i nie zajmował się opieką nad niepełnosprawnym, niosąc mu pomoc, częstokroć przez całą dobę, w najprzeróżniejszych potrzebach życiowych i 7 dni w tygodniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie – z uwagi na wniesienie skargi z uchybieniem terminu - lub ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 507/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę, gdyż została ona wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 507/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia 14 listopada 2017r. (sygn. akt I OZ 1582/17) uchylił zaskarżone postanowienie i przywrócił termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem z uwagi na fakt, że skarżąca jako ciotka niepełnosprawnego dziecka nie spełnia wymogów określonych w art. 17 u.ś.r. Wskazać zatem należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera enumeratywne wyliczenie osób, które są uprawnione do uzyskania tego świadczeniach, a mianowicie jest to: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Przy czym w myśl art. 3 pkt 14 u.ś.r. opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Ponadto świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r.). W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości okoliczność, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a warunkiem skutecznego ubiegania się o to świadczenie jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w powołanych przepisach. Należy w związku z tym podnieść, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jedyny wyjątek od powyższej zasady przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka, którym zgodnie z ustawową definicją jest osoba która nie tylko faktycznie opiekuje się dzieckiem, ale wystąpiła także z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Wyjaśnić przy tym należy, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdyż zgodnie z art. 121 §1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez przysposobienie powstaje między przysposabiającym a przysposobionym taki stosunek, jak między rodzicami a dziećmi. Z ustaleń organu wynika, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, nad którym sprawuje opiekę. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być także przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej – innej niż rodzina spokrewniona. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rodzina zastępcza spokrewniona w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej jest jedną z form rodzinnej pieczy zastępczej, którą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Zatem rodzinę zastępcza spokrewnioną mogą tworzyć tylko określone osoby spośród wszystkich krewnych dziecka. Taką rodziną skarżąca nie może być ustanowiona, ponieważ nie jest ani wstępnym, ani rodzeństwem małoletniego M. M. Nie można przy tym zrównywać uprawnień rodziny zastępczej niezawodowej i niespokrewnionej z rodziną zastępczą spokrewnioną, przy zastosowaniu konstytucyjnej zasady równości. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016r. (sygn. akt I OSK 2020/14) art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Należy w związku z tym podkreślić, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego, z którym prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest przy tym sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie zatem należało skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzec także należy, że prawodawca również w zakresie przesłanek negatywnych (art. 17 ust. 5 pkt 2b u.ś.r.) skorelował obowiązek alimentacyjny z uprawnieniem, nie tamując osobie stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną (obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym) możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017r. (sygn. akt I OSK 1168/17) wykładnia inna niż pozajęzykowa jest nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem przez Sąd ustawodawcy. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, nie jest rzeczą Sądu, ale ustawodawcy uzupełnienie kręgu osób uprawnionych. Należy przy tym podnieść, że nawet przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego rodzinie zastępczej spokrewnionej stało się możliwe dopiero na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008r. (sygn. akt P 41/07), który orzekł, że obowiązujący wówczas art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. – nie zawierający zapisu, że do świadczenia pielęgnacyjnego są uprawnione rodziny zastępcze spokrewnione, w zakresie w jakim uniemożliwia przyznanie przy spełnieniu pozostałych warunków z tego przepisu członkom rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec, którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest zgodny z art. 20 i art. 23 konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r. (Dz.U. z 1991r. Nr 120 poz. 526 oraz 2000 r. Nr 2, poz. 11). W związku z tym dokonano stosownej nowelizacji ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012.1548) z dniem 1 stycznia 2013r. Z przedstawionego poglądu Trybunału Konstytucyjnego i będącej jego następstwem zmiany ustawodawczej wynika, że wątpliwość konstytucyjna dotycząca równości wobec prawa rodzin zastępczych spokrewnionych i niespokrewnionych, została już oceniona i rozstrzygnięta w powołanym wyroku Trybunału. Motywując ograniczenie pomocy pieniężnej państwa w postaci świadczeń pielęgnacyjnych tylko dla rodzin zastępczych spokrewnionych Trybunał podniósł, że rodziny zastępcze otrzymują wsparcie, którego nie ma rodzina naturalna. Rodziny zastępcze otrzymują świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, któremu zapewniono taką pieczę zastępczą. Ponadto rodziny zastępcze zawodowe mogą otrzymać dodatkowe wynagrodzenie. Ustawodawca, zapewniając pomoc na częściowe pokrycie potrzeb dziecka, wskazuje, że rodzina zastępcza, decydując się na objęcie pieczy nad dzieckiem, powinna mieć na uwadze, że może zaistnieć konieczność, w granicach nieobjętych świadczeniami, partycypowania w kosztach jego utrzymania. Dzieci niepełnosprawne umieszczone w takich rodzinach są traktowane w sposób preferencyjny. W związku z powyższym Sąd nie doparzył się naruszenia prawa w kontrolowanej decyzji i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.