II SA/Ol 953/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta, działając z urzędu orzekł o zmianie decyzji z dnia "[...]" , w sprawie ustalenia na rzecz M. W. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, w części dotyczącej: a) daty końcowej ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko: P. W., w taki sposób, że: w miejsce daty: "2017-10-31" wpisano datę: "2017 08-31"; b) ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego rok szkolny 2017/2018 na dziecko: P. W., w taki sposób, że zamiast zdania: "przyznać dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rok szkolny 2017/2018" wpisano zdanie: "nie przyznać dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rok szkolny 2017/2018"; pozostałą treść decyzji pozostawiono bez zmian. Od wyżej wskazanej decyzji, w dniu 13 października 2017 r. (z zachowaniem ustawowo określonego terminu) wniesione zostało przez Stronę odwołanie. W złożonym odwołaniu M. W. wskazała, iż nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji. Zażądała przyznania i wyrównania świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji realizując wniosek złożony przez Stronę w dniu 29 września 2016 r., decyzją z "[...]" orzekł o przyznaniu M. W. prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko – P. W. (data urodzenia 11 sierpnia 1999 r.), na okres od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. Łącznie z zasiłkiem przyznany został jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018. W dniu 11 sierpnia 2017 r. pełnoletni już P. W. złożył oświadczenie, w treści którego wskazał, iż od miesiąca sierpnia 2017 r. nie udziela pełnomocnictwa swojej matce – M. W. do pobierania przyznanych Mu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie występuje o dalsze ich przyznawanie. Od miesiąca września 2017 r. zamierza wyjechać do Niemiec w celach zarobkowych. W efekcie powyższego organ pierwszej instancji podjął działania zmierzające do weryfikacji - ustanowionego przywołaną na wstępie decyzji – uprawnienia M. W. do zasiłku rodzinnego na dziecko, P. W.. Kolegium wskazało, że w toku czynności sprawdzających ustalono, iż P. W. od 26 sierpnia 2017 r. dobrowolnie przebywa u swojego ojca Z. W. oraz jego żony K. W. - poza A (fotokopia oświadczenia P. W. z dnia 26 sierpnia 2017 r.). Z załączonej do akt sprawy adnotacji urzędowej z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 12 września 2017 r. z K. W. wynika, iż P. W. w dniu 11 września 2017 r. wyjechał do swojej siostry do Niemiec, gdzie zamierza podjąć pracę. W treści oświadczenia z dnia 12 września 2017 r. odwołująca się wskazała, iż: "od dwóch tygodni nie mam z nim kontaktu, telefon jest głuchy, a ojciec jego wyłączył telefon". M. W. zasugerowała jednocześnie, iż - w jej ocenie - syn został uprowadzony, o czym zawiadomiła Prokuraturę Okręgową. Kolegium zaznaczyło, iż kwestia ta nie stanowi przedmiotu analizy w niniejszej sprawie, pozostaje bowiem nie tylko poza jej przedmiotem, ale co ważniejsze nie leży w kompetencji organów administracji samorządowej oraz Kolegium. Pismem z dnia 19 września 2017 r. organ pierwszej instancji zawiadomił panią M. W. o wszczęciu - z urzędu - postępowania w sprawie decyzji z dnia "[...]" ustalającej prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Dalej Kolegium podniosło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1952; zwanej dalej: "ustawą"). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Celem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 ustawy). Kolegium argumentowało, że z definicji zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy rodzina oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162 i 972 oraz z 2017 r., poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Kolegium wskazało, że jedną z podstawowych przesłanek zaliczenia dziecka do "rodziny" w analizowanym znaczeniu (tj. na potrzeby przyznawania świadczeń rodzinnych), jest zatem fakt pozostawania dziecka na utrzymaniu rodziców lub opiekuna faktycznego. Przy tym przez "osoby pozostające na utrzymaniu" przepis art. 3 pkt 12 ustawy nakazuje rozumieć członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów tych osób. Organ drugiej instancji wyjaśnił, iż uwzględniając ogólne reguły znaczeniowe języka polskiego przez "utrzymanie" w analizowanym tutaj kontekście - należy rozumieć "środki do życia, pieniądze wydawane na życie". Natomiast fraza "być na czyimś/na własnym utrzymaniu" znaczy tyle, co "korzystać z czyichś/z własnych środków do życia", a "mieć kogoś na (swoim) utrzymaniu", to "ponoś koszty związane z czyimś wyżywieniem, mieszkaniem i innymi potrzebami" (zob. Uniwersał: słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). Zatem w ocenie organu drugiej instancji uprawnionym do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia w formie zasiłku rodzinnego może być wyłącznie rodzic, na którego bieżącym utrzymaniu znajduje się dziecko - bowiem tylko w takim przypadku tworzą oni rodzinę. Zdaniem Kolegium, w sprawie niniejsze poza wątpliwością pozostaje fakt, iż dziecko – P. W. po uzyskaniu pełnoletniości opuścił lokal w którym dotychczas zamieszkiwał wraz z matką M. W., zaprzestając utrzymywania z nią kontaktu (na co wskazywała sama Strona). Z poczynionych ustaleń wynika także, iż od dnia 26 sierpnia 2017 r. "dobrowolnie" przebywał u swojego ojca, a następnie wyjechał do swojej siostry do Niemiec, gdzie zamierza podjąć pracę. W świetle powyższego, organ odwoławczy wskazał, że uzasadniona była ocena, że P. W. i M. W. nie tworzą już jednej rodziny. Kolegium wyjaśniło dalej, że konstrukcja art. 8 ustawy oznacza, że objęte nim dodatki (w tym z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) nie są świadczeniami samodzielnymi, ale są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym. Innymi słowy - dodatki do zasiłku rodzinnego uwarunkowane są istnieniem prawa do zasiłku rodzinnego, a zatem w razie braku prawa do zasiłku rodzinnego nie może być mowy o prawie do dodatku. Następnie organ drugiej instancji przywołał przepis art. 32 ust 1 ustawy. Zdaniem Kolegium powołany przepis wskazuje na sytuacje, które umożliwiają zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo do świadczenia rodzinnego, a zatem stanowi o wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Kolegium uznało możliwość zmiany decyzji z mocą wsteczną - przy uwzględnieniu rozważań sądów administracyjnych w przedmiocie dopuszczalności i sposobu stosowania (interpretacji) - bardzo podobnego w brzmieniu do art. 32 ust. 1 ustawy - przepisu art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 z późn. zm.). Organ drugiej instancji wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy jest decyzję konstytutywną i co do zasady powinna wywoływać skutki jednie na przyszłość (ex nunc). Niemniej jednak - przy uwzględnieniu specyfiki instytucji, jaką są świadczenia rodzinne oraz indywidualnych okoliczności danej sprawy - w niektórych sytuacjach, można przyjąć, iż na mocy tego przepisu dopuszczalna jest weryfikacja uprawnień strony nie tylko na przyszłość lecz również z mocą wsteczną, a więc od takiego momentu, od jakiego nie spełniała ona przesłanek do objęcia jej określonym rodzajem świadczenia. W takim przypadku organ zobowiązany jest do zmiany (uchylenia) decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody, uwzględniając moment czasowy łączący się z odpadnięciem przesłanki faktycznej istotnej z punktu widzenia możliwości przyznania prawa do świadczenia. Z woli ustawodawcy nie jest bowiem dopuszczalne objęcie pomocą osób nie spełniających kryteriów wyznaczonych tą normą ustawową. Moment początkowy skutków polegających na pozbawieniu lub zmianie uprawnienia do świadczenia odpowiadać zatem musi momentowi początkowemu, od którego strona przestała spełniać kryteria ustawowe - wyznaczone sposób ostry i nie podlegający uznaniu. Skargę na wymienioną decyzję wywiodła M. W.. W złożonej skardze M. W. wyraziła niezadowolenie z wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2017 r., poz. 2188). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2016 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]" zmieniającą decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]", w sprawie ustalenia na rzecz M. W. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Sąd co do zasady podziela zapatrywania organów wyrażone w wydanych decyzjach, że zaistniały podstawy do zastosowania w sprawie art. 32 ust. 1 ustawy, które uzasadniały zastosowanie w niniejszej sprawie tego przepisu. Skoro bowiem syn skarżącej po uzyskaniu pełnoletniości nie wchodzi już w skład rodziny skarżącej (jednocześnie Sąd zaznacza, że w aktach administracyjnych dołączonych do skargi brak jest oświadczeń P. W.) to prawidłowo organy podjęły działania w sprawie po uzyskaniu tej wiadomości. W sierpniu 2017 r. P. W. wskazał, że nie udziela pełnomocnictwa swojej matce do przyznanych mu świadczeń alimentacyjnych i nie występuje o dalsze ich przyznawanie. Jednocześnie oświadczył, że od miesiąca września wyjeżdża do Niemiec w celach zarobkowych, a wcześniej bo od 26 sierpnia 2017 r. zamieszkiwał u swojego ojca i jego obecnej żony. Powyższe uprawniało organ pierwszej instancji do zastosowania przepisu art. 32 ust. 1 ustawy i orzeczenia o zmianie decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak zapatrywań organów dotyczących możliwości zmiany decyzji na niekorzyść strony z datą wsteczną. Wyjaśnić należy, że wykładnia art. 32 ust. 1 ustawy, który wprowadzająca odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie może być dokonywana w sposób rozszerzający. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3157/14 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że każda z trzech z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, przy czym zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający jednocześnie dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, stosowanych zamiennie, według wyboru organu wydającego decyzję. Uchylenie lub zmiana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji winny zatem prowadzić do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, kiedy wyraźnie przewiduje to przepis prawa. Dwie pierwsze przesłanki przepisu art. 32 ust. 1 ustawy uzasadniają wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie w ten sposób na przyszłość nowego zakresu uprawnień strony. Natomiast uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia, nastąpić może wyłącznie na podstawie trzeciej przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego, podlegającego zwrotowi. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach. Postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji ostatecznej, co oznacza, że w momencie wydania decyzji orzekającej zwrot takiego świadczenia nienależnie pobranego nie jest wymagane istnienie ostatecznej decyzji uchylającej lub zmieniającej uprzednią decyzję ostateczną przyznającą to świadczenie. Podzielając powyżej przedstawione zapatrywanie wyrażone w przywołanym wyroku wskazać należy, że brak było podstaw do zmiany decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy. Zresztą takie rozstrzygnięcie i tak niewiele zmienia w sytuacji skarżącej, gdyż z chwilą wypłaty świadczeń sama decyzja zmieniająca decyzję przyznającą i tak nie powoduje obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń. Jednocześnie wskazać trzeba, że przedstawione stanowisko jest dominujące obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 403/17, orzeczenie zapadłe w sprawie z zakresu pomocy społecznej, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 196/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wskazany w art. 32 ustawy katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek stwarza organowi administracji publicznej możliwość uruchomienia z urzędu stosownego postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Wskazać także należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na który powołał się organ odwoławczy (wyrok z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 982/12; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd ten przyjął wprawdzie, że nie można wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny (w odniesieniu do decyzji przyznających określone świadczenia wydawanych w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej). Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Niemniej jednak taka sytuacja w sprawie niniejszej z całą pewnością nie miała miejsca, gdyż zapadła w sprawie decyzja zmieniająca wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy była negatywna dla strony skarżącej. Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do wykładni przepisów przedstawionej w uzasadnieniu wyroku i po uzupełnieniu akt administracyjnych o oświadczenia P. W. dotyczące jego sytuacji rodzinnej oraz adnotacji urzędowej z rozmowy telefonicznej ze skarżącą z dnia 12 września 2017 r., podejmą stosowne rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.