II SA/Ol 954/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia "[...]" znak: "[...]" w zakresie obejmującym tiret 2 i uchyla decyzję Starosty Powiatu z dnia "[...]" znak: "[...]" w zakresie obejmującym tiret 2 o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku; II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta B. - na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d, art. 81 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017r., poz. 1065 ze zm., dalej jako: ustawa o promocji zatrudnienia) orzekł o: - uznaniu T. T. z dniem 13 lipca 2017r. za osobę bezrobotną, - odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu podano, że T. T. zgłosił się w urzędzie pracy w dniu 13 lipca 2017r. i przedstawił potwierdzenie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej od dnia 5 lipca 2017r. na okres nieprzekraczający 24 miesięcy oraz zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informujące, ze w okresie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 1 października 1991r. do dnia 31 maja 2017r. miesięczna kwota podstawy wymiaru składek była równa lub wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wskazano, że wnioskodawca w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji przebywał na zasiłku chorobowym i w tym okresie był zwolniony z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Podano, że zgodnie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organ uznał, że nie został spełniony warunek określony w art. 71 ust. 1 i 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia, a w związku z tym orzekł o uznaniu wnioskodawcy za osobę bezrobotną od dnia 13 lipca 2017r. i odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie wskazano, że w przypadku wznowienia wykonywania zawieszonej działalności gospodarczej bezrobotny jest zobowiązany zawiadomić organ w ciągu 7 dni o zaistnieniu powyższej okoliczności, powodującej utratę statusu osoby bezrobotnej. Od decyzji tej odwołał się T. T., Podał, że był w stosunku pracy od 18 maja 1981r. do 5 lipca 2017r., a w ostatnich 18 miesiącach przepracował cały okres i przebywał również na zasiłku chorobowym. W jego ocenie decyzja o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych jest niezgodna z prawem, gdyż do 365 dni, o których mowa w ustawie zalicza się okresy również między innymi pobierania zasiłku chorobowego. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że odwołujący się prowadził działalność gospodarczą od 1 kwietnia 2001r., a w dniu 5 lipca 2017r. działalność tę zawiesił. Z dostarczonego zaświadczenia z ZUS Inspektorat w L. W. wynika, że za okres 1 grudnia 1991r. do 31 maja 2017r. opłacił składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy od podstawy wymiaru równej lub wyższej od kwoty minimalnego wynagrodzenia. Jednocześnie wskazano okresy, w których odwołujący się był zwolniony z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z powodu przebywania na kolejnych zwolnieniach lekarskich. Wskazano, że z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że nie uzyska prawa do zasiłku dla bezrobotnych osoba, która w ciągu 18 miesięcy, bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji nie udokumentuje opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności przez okres co najmniej 365 dni, których podstawę stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. Wskazano, że minimalne wynagrodzenie za pracę w 2016r. wynosiło 1.850 zł brutto miesięcznie, a w 2017r. wynagrodzenie to wynosiło 2.000 zł brutto miesięcznie. Podano, że odwołujący się w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację w PUP w B. jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, podlegał ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu, jak również opłacał składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Jednakże w okresie tym istniały równocześnie przerwy w opłacaniu składek z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich, które łącznie wyniosły 306 dni. Udokumentowany okres uprawniający do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji łącznie wynosi zatem 200 dni i jest niewystarczający, wobec wymaganych 365 dni, do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podano, że stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia do 365 dni zalicza się również okresy przypadające po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, okresy pobierania zasiłku chorobowego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Tymczasem odwołujący się pobierał zasiłek chorobowy nie po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, lecz w jej trakcie, gdyż zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej w dniu 5 lipca 2017r., czyli po zakończeniu pobierania zasiłku chorobowego. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017r. (sygn. akt I OSK 1999/15), w którym stwierdzono że przesłanka opłacania składek w przypadku osób prowadzących działalność oznacza stan faktycznego ich uiszczania, a nie podlegania obowiązkowi uiszczania, jak to ma miejsce w przypadku osób zatrudnionych i nie może obejmować przypadków zwolnienia od obowiązku składkowego. Wskazano, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, nie dający organom administracji możliwości uznaniowego orzekania o przyznawaniu bezrobotnemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż następuje to zawsze w konkretnych przypadkach wymienionych przez ustawodawcę. Na powyższą decyzję skargę wniósł T. T. Podał, że prowadził działalność gospodarczą od 1 października 1991r. nieprzerwanie do dnia 6 lipca 2017r. kiedy to zawiesił jej wykonywanie. Podniósł, że w jego ocenie w art. 71 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia jest mowa o zatrudnieniu i opłacaniu składek w takich okresach jak w pkt 2, czyli zalicza się do tego czasu także czas przebywania na zasiłku chorobowym. ZUS. Ustawodawca zwolnił prowadzącego działalność gospodarczą z opłat składek na ubezpieczenie społeczne w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim. Jednakże przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie może być karą, lecz naprawą zdrowia, które niewątpliwe zostało zniszczone poprzez wykonywanie pracy za okres, w którym były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Podał, że przez wiele lat odprowadzał składki, a w chwili gdy zachorował i nie był w stanie wykonywać pracy odbiera się mu zasiłek, co w ocenie skarżącego jest niesprawiedliwe i pozbawione sensu, a traktowanie jedynie literalnie przepisu art. 71 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia jest niezgodne z celowością idei zasiłku, jak i prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały skarżącego za osobę bezrobotną, ale odmówiły mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uznając, że nie przepracował on 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. W ocenie organów bowiem okresu pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego nie można zaliczyć do okresu wymaganego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż pobierał go nie po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, ale w trakcie jej prowadzenia. Przede wszystkim należy wskazać, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący zasadnie został uznany za osobę bezrobotną, gdyż spełnia przesłanki określone w art. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Uzyskał zatem status osoby bezrobotnej z dniem rejestracji i w tej części prawidłowość zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Natomiast odnośnie do prawa do zasiłku dla bezrobotnych podnieść należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Na podstawie zaś art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tej ustawy zalicza się również okresy m.in. pobierania zasiłku chorobowego przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wskazać należy, że w ocenie Sądu warunek przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w postaci opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności ma znaczenie wtedy, gdy istnieje obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Taki pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2016r. (sygn. I OSK 2787/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w wyroku tym Sąd odnosił się do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia, ale w przepisie tym także uwarunkowano możliwości uwzględnienia okresu zatrudnienia m.in. od obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy. W wyroku tym Sąd zaś stwierdził, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia, nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (zob. art. 108 ust. 1 pkt 26 ustawy o promocji zatrudnienia). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia. W przeciwnym razie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104a-105" nie miałby żadnego zastosowania, bo cóż oznaczałoby – w kontekście prawa do zasiłku – odesłanie do przepisu określającego, od kogo nie pobiera się składek na Fundusz Pracy. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia) i uznać, że w każdym przypadku, oprócz odpowiedniego okresu zatrudnienia, konieczne jest także spełnienie warunku odpowiedniej wysokości wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę tę samą zasadę należy zastosować w odniesieniu do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia. Jeżeli bowiem nie ma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w okresie pobierania zasiłku chorobowego przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, to okoliczność ta nie może stanowić przeszkody do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i uznać, że w każdym przypadku konieczne jest spełnienie warunku opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania takich składek. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2013r. (sygn. akt I OSK 1445/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, która w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek chorobowy, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją równocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia prowadzi do naruszenia zasady spójności przepisów prawa, a także przesądza o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Uzyskanie zasiłku uzależnione jest wprawdzie od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków, lecz w spójnym systemie prawnym przepisy ustaw nie powinny wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzać z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. W tym wypadku bowiem literalne rozumienie przepisów staje się dla ich adresatów swego rodzaju "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć (podobnie w wyrokach: NSA z dnia 30 sierpnia 2017r., sygn. akt I OSK 2569/16, NSA z dnia 11 lipca 2016r., sygn.. akt I OSK 2787/14, WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. akt III SA/Gd 512/11, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia do wartości konstytucyjnych uzasadnia odejście od wyników wykładni literalnej oraz przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, przyjęcie, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej zasiłku chorobowego. Ponadto w ocenie Sądu - wbrew stanowisku organu - brzmienie art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, w świetle którego do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również przypadające po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania m.in. zasiłku chorobowego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, dodatkowo potwierdza prawidłowość wskazanego rozumienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie bowiem z określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa, "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących" (patrz: Bogusław Banaszak "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – Komentarz", Wyd. C. H. Beck, s. 183-184, W-wa 2009 r.). Skoro zatem powołany wyżej przepis nakazuje zaliczyć do wskazanego okresu 365 dni okresy pobierania zasiłku chorobowego przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, to tym bardziej racjonalne jest przyjęcie, że dotyczy to takich okresów, przypadających w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazać także należy, że podobnie jak w niniejszej sprawie orzekł tut. Sąd w wyroku z dnia 2 lutego 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 21/17) oraz w wyroku z dnia 26 stycznia 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 1347/16), a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wywiedzione od tych wyroków w części dotyczącej prawa do zasiłku (wyroki z dnia 14 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 825/17 oraz I OSK 889/17). Podnieść należy, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności opłacał składki na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy od podstawy równej lub przewyższającej kwotę minimalnego wynagrodzenia za okres od 1 grudnia 1991r. do 31 maja 2017r. Natomiast w okresie od 30 listopada 2015r. do 12 lipca 2017r. korzystał z zasiłku chorobowego łącznie przez okres 306 dni i w tym okresie nie był objęta obowiązkiem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W świetle powyższych rozważań do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia należało jednak zaliczyć także okres, w którym skarżący przebywał na zasiłku chorobowym. W związku z tym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części odmowy przyznania prawa do zasiłku została wydana z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia, a organ winien ponownie ustalić, czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, mając na uwadze wyżej powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.