II SA/Ol 955/19

Dnia 8 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczy sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina-Miasto D. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności "[...]" uchwały Nr "[...]" Rady Miasta D. z dnia "[...]" r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina-Miasto D.; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miasta D. kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]" Wojewoda (dalej Wojewoda), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U., 2019, poz. 506 j.t.) stwierdził nieważność § 3 ust. 2 i § 3 ust. 4 uchwały Nr "[...]" Rady Miasta "[...]" (dalej Rada) z dnia "[...]" w sprawie określenia wysokości opat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina-Miasto (dalej uchwała). Uzasadniając podał, że badana uchwała jest aktem prawa miejscowego, zaś za stwierdzeniem nieważność § 3 ust. 2 tej uchwały stanowiącym, że oplata, o której mowa w ust. 1 podlega waloryzacji na zasadach określonych w art. 52 ust. 4-6 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przemawia okoliczność, że stosownie do art. 52 ust. 4-7 przywołanej ustawy waloryzacja wysokości powyższej opłaty następuje z mocy ustawy. Z kolei wyeliminowanie z obrotu prawnego z rzeczonej uchwały § 3 ust. 4 stanowiącego, że opłaty, o których mowa w ust. 3 wnoszone są przez rodziców/opiekunów prawnych do dnia 28 każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym udzielane były świadczenia uzasadnione jest tym, że w myśl art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalności szkoły oraz reprezentuje ja na zewnątrz, co oznacza, że składa on w imieniu placówki, którą kieruje oświadczenia woli i jest podmiotem właściwym do kreowania sytuacji prawnej przedszkola i stosunków cywilnoprawnych – w drodze umów cywilnoprawnych - pomiędzy placówką, a zainteresowanymi rodzicami lub opiekunem dziecka. Zatem – w ocenie Wojewody – to dyrektor, a nie rada, powinna współokreślać przedmiotową opłatę. W skardze, upoważniony przez Radę Miasta, Burmistrz zaskarżył rozstrzygniecie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 4 uchwały. Uzasadnił, że opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów mają charakter administracyjny (publicznoprawny) i brak jest podstaw do zawarcia w tym zakresie umowy cywilnoprawnej. Powołał się na art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowiący, że opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Powyższe oznacza, że obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w wysokości określonej w uchwale wynika wprost z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Dodał, że ustalenie terminu wnoszenia opłaty jest o tyle istotne, iż od tego momentu liczy się termin wymagalności i odsetek. W konsekwencji powyższego trudno przyjąć, by na drodze czynności materialno-technicznej, Dyrektor Przedszkola ustalał taki zapis. W odpowiedzi na skargę profesjonalny pełnomocnik Wojewody, powołując się na art. 52 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych gminy wywiódł, że organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do wyznaczania, w uchwale, terminu wnoszenia opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Dodała, że szczegółowe i techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola ostatecznie musza zostać sprecyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, tj. dyrektorem przedszkola i rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka w umowie cywilnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Oceniana w świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie regulacji zawartej w art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Użyty w art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu, ani też wydania go naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie nie budził wątpliwości pogląd, że chociaż art. 148 P.p.s.a. wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w części, jak i w całości (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 465; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 235/05, "LEX" nr 196688). Wywodzenie z treści art. 148 p.p.s.a zakazu uchylenia aktu nadzoru w części nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i jest niezgodne z regułą argumentum a fortiori w odmianie a maiori ad minus. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117. Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.). Nadto obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03, LEX nr 166985). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, CBOSA.). Powołany przepis art. 148 p.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Również z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Jednakże podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 870). Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28 grudnia 2010 r., I SA/Op 520/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 t.j. dalej u.s.g.) wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 101-102, także m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Powracając do istoty sprawy, powtórzyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady w zakresie § 3 ust. 4 ustalającego termin wnoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, przez które – stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej u.f.z.o.) - należy rozumieć opłaty za nauczanie, wychowanie i opiekę w placówce wychowania przedszkolnego, prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, ustalony zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 2 lub 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Materialnoprawną podstawą uchwały stanowił art. 52 ust. 1 u.f.z.o., w myśl którego rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonym przez gminę: 1) publicznym przedszkolu i oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe; 2) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla publicznych przedszkoli na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, zaś ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w ust. 1. Przywołana regulacja, jak też pozostałe jednostki redakcyjne tegoż artykułu nie określają terminu płatności opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego, a nie też nie zawierają delegacji upoważniającej inny organ (rada gminy) do jego określenia. Rozstrzygniecie zagadnienia, czy winien być on określony w uchwale, czy też w umowie zawartej pomiędzy dyrektorem szkoły, a rodzicem (opiekunem prawnym), jak twierdzi Wojewoda i tylko tego powodu stwierdził nieważność § 3 ust. 4 badanej chwały, zależy od rozstrzygnięcia charakteru prawnego terminu ustalenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym. W ocenie Rady rzeczony termin ma publicznoprawny charakter i wiążą się z wymagalnością przedmiotowej opłaty. Sąd prezentowany pogląd podziela precyzując, że termin wymagalności jakiegokolwiek obowiązku publicznoprawnego zawsze – z istoty swej – ma charakter prawotwórczy, jako, że jedynym jego skutkiem jest wymagalność rzeczonego obowiązku, a w konsekwencji jego egzekwowalność, w razie braku dobrowolnego zastosowania się do hipotezy jego adresata. Inaczej rzecz ujmując, termin wymagalności obowiązku publicznoprawego jest prawnym warunkiem jego stosowalności, gdyż jego brak uniemożliwiałby wiążące ukształtowanie sytuacji prawnej adresatów danej normy prawnej. Jedocześnie przedmiotowy termin ma wszelkie wymogi cechujące akt prawa miejscowego, jako, że poza prawotwórczą istotą ma także charakter generalny, skoro jest adresowany do uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym, a nadto abstrakcyjny, skoro nie dezaktualizuje się po jednokrotnym zastosowaniu, mając każdorazowo zastosowanie do wszystkich uczniów, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat. Rekapitulując, skoro termin wymagalności wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym określony w art. 52 ust. 1 u.f.z.o. w znaczeniu, jak mu nadaje art. 2 pkt 14 przywołanej ustawy, ma publicznoprawny i prawotwórczy charakter, a równocześnie cechuje się wszystkimi desygnatami przynależnymi aktu prawa miejscowego, to pozostaje oczywistym, że winien być on ustalony przez radę gminy w przynależnej jej kompetencyjnej formie działa, czyli uchwale, a brak ku temu stosownej delegacji w art. 52 u.f.z.o. należy uznać za legislacyjne zaniechanie. Powyższa tezę o publicznoprawnym charakterze opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego z jednej strony potwierdza art. 52 uat. 15 u.f.z.o. definiujący rzeczoną opłatę jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z drugiej zaś ust. 12 analizowanego artykułu stanowiący, że do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego przepisy art. 106 ustawy - Prawo oświatowe stosuje się odpowiednio, który z kolei w ust. 3 przesądza, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, a - jak powszechnie wiadomo - wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. W konsekwencji powyższego pogląd Wojewody o technicznym charakterze terminu wymagalności opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym jest całkowicie błędny. Nadto zaaprobowanie poglądu, że rzeczony termin mógłby by być ustalony indywidualnie przez dyrektora publicznego przedszkola ( oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej) w umowie cywilnoprawnej zawartej z rodzicami (opiekunem) ucznia objętego wychowaniem przedszkolnym mógłby prowadzić do nierównego traktowania uczniów w zakresie odpłatności. Powyższe byłoby skutkiem wszelkiego rodzaju wad prawnych skutkujących roszczeniem o unieważnienie, względnie ubezskutecznicie zawartych umów, dochodzone przed sądem powszechnym, a o tego rodzaju wadę nie sposób się ustrzec. Konsekwencją powyższego byłby w ogóle brak powinności ponoszenia rzeczonej opłaty, to zaś stawiałoby rodziców (opiekunów) ucznia w nierównej sytuacji prawnej, w sposób całkowicie nieuprawniony, skoro znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej, tj. korzystają z nauczania, wychowania i opieki w placówce wychowania przedszkolnego, prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, ustalony zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 2 lub 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 4 uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]" w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina-Miasto. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).