II SAB/Ol 101/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Wójta w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeka o niewymierzeniu organowi grzywny; 4) zasądza od Wójta na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 marca 2022 r. do Urzędu Gminy wpłynął drogą elektroniczną wniosek J. R. (strona, skarżąca) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej naborów w konkursach w Urzędzie Gminy i jej jednostkach podległych w latach 2020 - 2022 oraz przesłanie pełnej dokumentacji konkursowej wraz z imionami i nazwiskami osób, które wygrały konkursy, informacji o liczbie zawartych umów zleceń w urzędzie gminy i jej jednostkach podległych w latach 2020-2022 oraz przyczynie braku zamieszczenia danych na temat wyników naborów w Urzędzie Gminy oraz podległych podjednostkach. W dniu 18 marca 2022 roku do skarżącej została przekazana informacja z odpowiedziami na zadane we wniosku pytania. Co do wyniku naborów w Urzędzie Gminy odesłano skarżącą na stronę BIP. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że nie jest to pełna informacja jakiej żądała i ponownie zawnioskowała o jej udostępnienie. Wskazała również, że przesłany jej drogą elektroniczną dokument, uznaje się za nieważny z uwagi na brak podpisu elektronicznego. W odpowiedzi organ w dniu 22 marca 2022 roku udzielił uzupełnionej informacji, zamieszczając odnośniki (linki) do strony Biuletynu Informacji Publicznej. Wskazano także, że jeżeli przekazana informacja nie jest wyczerpująca, to skarżąca powinna zwrócić się o doprecyzowanie żądań. Pismem z dnia 25 marca 2022 r. skarżąca wywiodła skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zwróciła się o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 08.03.2022 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. przesłania pełnej dokumentacji konkursowej wraz z imionami i nazwiskami osób, które wygrały konkursy ujawnione w pkt. 1, 2) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o stwierdzenie, iż podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, 4) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - o stwierdzenie, że bezczynność podmiotu zobowiązanego w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie z tego tytułu, na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywny w wysokości 1.500 zł, 5) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 22.03.2021 r. została jej udostępniona informacja publiczna w zakresie: informacji o przeprowadzonej liczbie konkursów/naborów w Urzędzie Gminy oraz w podległych podjednostkach w latach 2020-2022, imion i nazwisk osób, które wygrały konkursy ujawnione w pkt. l, informacji o liczbie zawartych umów zleceń bez przeprowadzenia konkursów w Urzędzie Gminy oraz w podległych jednostkach w latach 2020-2022 oraz częściowej odpowiedzi na pytanie o brak zamieszczania wyników naborów na BIP. Zupełnie nie udostępniono jej jednak pełnej dokumentacji konkursowej, o którą wnosiła w pkt. 2 wniosku. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji publicznej. Podniosła, że jeszcze tego samego dnia, czyli 22.03.2022 r. odpisała do organu, tj. Urzędu Gminy o braku odpowiedzi na ten zakres wniosku oraz o braku podpisu elektronicznego na odpowiedzi kierowanej za pomocą ePUAP. Organ zaś ponownie odpowiedział na wniosek skarżącej, ale również bez udostępnienia pełnej dokumentacji konkursowej i ponownie pismo nie było opatrzone podpisem elektronicznym. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął zaś, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w ocenie skarżącej w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r. organ wniósł o: 1) oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej; ewentualnie, 2) odrzucenie skargi dotyczącej informacji publicznej będącej w posiadaniu innych podmiotów, tj. Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury, 3) umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, 4) zasądzenie kosztów procesu według norm przypisanych. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca bezczynność organu a odpowiedź została udzielona w ustawowym terminie. Część żądanych danych znajdowało się na stronie BIP urzędu, a pomimo tego nie odesłano skarżącej do niego, a wskazano oprócz strony także żądaną informację. Organ zaś, jak podniósł, starał się uwzględnić w całości wniosek i udostępnić także informację dotyczącą innych jednostek organizacyjnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i Gminnego Ośrodka Kultury. Wskazano, że gdyby strona doprecyzowała wniosek w zakresie żądanej dokumentacji konkursowej, organ udostępniłby informację publiczną będącą w jego posiadaniu (nie dotyczy to konkursów przeprowadzonych przez inne organy). Organ skonkludował, że skoro po wniesieniu skargi, ale przed datą wyrokowania w sprawie, udzielił skarżącej kompleksowej informacji, to postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. w uzupełnieniu odpowiedzi na wnioski z dni 8 marca 2022 r., 22 marca 2022 r. oraz 23 marca 2022 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej organ przesłał skany dokumentacji konkursowych naboru na wolne stanowiska urzędnicze, przeprowadzonych w Urzędzie Gminy w latach 2020-2022. Jednocześnie poinformował, że o udostępnienie informacji publicznej w zakresie naboru na wolne stanowiska w jednostce podległej, należy zwrócić się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2022 r. skierowanym do WSA w Olsztynie, określonym jako replika, skarżąca podniosła, że z faktu, iż wnioskowała o informacje dotyczące Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Gminnego Ośrodka Kultury, nie można wywnioskować, że organ nie miał obowiązku udostępnić wnioskowanych informacji (o ile takowe posiadał). Co więcej, organ nie może stwierdzić, że skoro wniosek dotyczył tych podmiotów, to skarżąca powinna się do nich zwrócić z wnioskiem o udostępnienie informacji. Organ nie ma bowiem kompetencji, aby decydować, wobec jakich podmiotów wykorzystuje swoje konstytucyjne prawo do informacji. Skarżąca wskazała, że nie sposób dociec, jakiego rodzaju doprecyzowania bądź uściślenia domagał się organ, żądanie było bowiem precyzyjne, jednoznaczne i szczegółowo wytłuszczone w ramach wniosku. Skarżąca podkreśliła, że organ winien był udostępnić tę część informacji, która stanowi informację publiczną, bądź wydać w tym zakresie odpowiednią decyzję administracyjną, czego nie uczynił. Należy więc uznać, że organ pozostawał i pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), u.d.i.p., nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku, tj. Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Wobec tego, że przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, Wójt Gminy, do którego skierowano wniosek winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Z akt sprawy wynika, że w dniach 18 marca oraz 22 marca 2022 roku do skarżącej zostały przekazane częściowe informacje z odpowiedziami na zadane we wniosku pytania (oprócz dokumentacji konkursowej). Natomiast pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. organ przesłał brakujące skany dokumentacji konkursowych naboru na wolne stanowiska urzędnicze, przeprowadzonych w Urzędzie Gminy w latach 2020-2022. Jednocześnie poinformował, że o udostępnienie informacji publicznej w zakresie naboru na wolne stanowiska w jednostce podległej, należy zwrócić się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Analiza wniosku skarżącej oraz udzielonych przez organ odpowiedzi przekonuje, że organ udostępnił wnioskowane informacje, choć ostatecznie w pełnym zakresie uczynił to dopiero pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r., czyli już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Skoro jednak organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Zaznaczyć należy, że organ miał obowiązek udostępnić żądaną informację (co uczynił) tylko w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Wynika to wprost z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U z 2022 r., poz. 530) Udostępnieniu nie podlegały zaś informacje dotyczące sfery prywatnej kandydatów (n.p. CV kandydatów, list motywacyjny oraz inne dokumenty prywatne złożone przez kandydatów w zakresie objętym wymogami w ogłoszeniu o naborze), które nie stanowią informacji publicznej ( por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2019 r., sygn.. akt I OSK 852/17 publ. Lex nr 2677971i z dnia 1 lica 2021 r., sygn..akt III OSK 3556/21 dostępne w CBOSA) Dodać należy, że ewentualny brak prawidłowego podpisu elektronicznego pod informacją organu przesłaną drogą elektroniczną – na co wskazuje strona – nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ niewątpliwie uzyskała ona wszystkie wnioskowane informacje. Celem ustawy u.d.i.p. jest zagwarantowanie obywatelom prawa dostępu do informacji dotyczących działalności władz publicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy, dla realizacji tego prawa nie było niezbędne opatrzenie pisma przekazującego informację podpisem elektronicznym, skoro nie ma wątpliwości co do tego, że informacja została na wniosek skarżącej udostępniona oraz jaki podmiot ją udostępnił. Cel ustawy został zatem zrealizowany. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że organ zareagował na wniosek skarżącej bez zbędnej zwłoki i ostatecznie udzielił wszystkich wnioskowanych informacji. W postępowaniu organu zaś nie można dopatrzeć się złej woli czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony. Sąd orzekł również o niewymierzaniu organowi grzywny (pkt 3 wyroku), uznając, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Jak wynika bowiem z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Sąd może więc orzec jeden z tych środków represyjnych albo oba łącznie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16). Nałożenie zatem na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - podobnie, jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do jej nałożenia. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.