II SAB/Ol 13/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2014r. sprawy ze skargi M. B. i A. Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w podejmowaniu czynności egzekucyjnych postanawia odrzucić skargę. W dniu 3 stycznia 2014r. M. B. i A. Ł. złożyli w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego pismo zatytułowane "skarga", adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wyegzekwowaniu obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia "[...]", nakazującą J.T. w trybie natychmiastowym wstrzymanie użytkowania przewodów spalinowych i podłączonego do nich pieca centralnego ogrzewania, usytuowanego w pomieszczeniu na poddaszu w J. przy ul. "[...]" oraz nakazującą usunięcie wszystkich nieprawidłowości. Skarżący przedstawili przebieg działań podjętych przez PINB po wydaniu tej decyzji. Podali, że po przeprowadzeniu w dniu 18 października 2013 r. kontroli przedmiotowej instalacji, decyzją z dnia "[...]" r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie użytkowania przewodów spalinowych i podłączonego do nich pieca centralnego ogrzewania. Na skutek odwołania A. Ł., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w części dotyczącej czynności podjętych po wydaniu decyzji w dniu "[...]" r. z uwagi na fakt, że postępowanie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Organ II instancji wskazał, że decyzja o zakazie użytkowania z dnia "[...]" r. wydana została na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i obowiązek nią nałożony ma charakter przemijający, gdyż ustaje z chwilą usunięcia występujących w obiekcie nieprawidłowości. Zdaniem skarżących przedmiotowy piec w dalszym ciągu zagraża życiu i zdrowiu lokatorów budynku. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II, stosownie do art. 57 § 3 p.p.s.a skargi na bezczynność PINB i WINB zostały rozdzielone do odrębnych postępowań, o czym zawiadomiono strony. Prawomocnym postanowieniem z dnia 13 lutego 2014r., sygn. akt. II SAB/Ol 12/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę na bezczynność WINB w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, na podstawie art..58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a."), wobec stwierdzenia niedopuszczalności skargi na bezczynność organu polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zaskarżona bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę, z dnia 7 kwietnia 2014r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie wobec bezzasadności zarzutu bezczynności. Przytoczył stan faktyczny sprawy, podkreślając, że po wydaniu decyzji nakazowej z dnia "{...]", zobowiązany przedłożył ekspertyzę mistrza kominiarskiego, zgodnie z którą kocioł centralnego ogrzewania na opał stały jest prawidłowo podłączony, co PINB potwierdził podczas kontroli w dniu 2 października 2013r. Z tego powodu organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W międzyczasie jednak skarżący przedstawił opinię innego mistrza kominiarskiego, który stwierdził, że pomieszczenie, w którym jest umieszczony kocioł c.o. nie spełnia warunków technicznych i ustawienie kotła stanowi zagrożenie pożarowe dla budynku. PINB podał, że w dniu 10 lutego 2014r. przeprowadził konfrontację mistrzów kominiarskich, którzy podtrzymali swoje sprzeczne stanowiska. Dlatego PINB przeprowadził w dniu 12 lutego 2014r. ponowną kontrolę przedmiotowej nieruchomości, po której wydał decyzję z dnia "[...]" nakazującą J. T. natychmiastowe wstrzymanie użytkowania urządzenia grzewczego. Zdaniem PINB postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Dlatego skarga jest niezasadna i należy ją odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w punktach 1-4a powołanego przepisu. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w sprawie skarg na bezczynność organu wykonującego administrację publiczną w takich granicach, w jakich służy skarga, na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy akty i czynności. Zgodnie z tymi unormowaniami sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), ponadto postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Wyjaśnić należy, że z powyższych przepisów wynika, iż wniesienie skargi na bezczynność organu jest możliwe, gdy przepis prawa obliguje organ administracji publicznej do wydania jednego z wyżej wymienionych rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucili PINB bezczynność w sprawie realizacji obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia "[...]". Wskazać zatem należy, że procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej unormowana została w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) dalej zwanej "u.p.e.a." Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ I instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to PINB, który jest tutaj jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Obok wierzyciela drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Dlatego też w świetle art. 6 § 1 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 p.e.a.). Poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy. Taką możliwość przewiduje art. 6 § 1a u.p.e.a., który stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powołanego art. 6 § 1a u.p.e.a. i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a., w myśl których skarga na bezczynność organu w postępowaniu egzekucyjnym może dotyczyć pozostawania przez organ w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia (tutaj WINB) bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. Tym samym niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2003 r. II SAB/Wa 138/02, ONSA 2004, nr 2, poz. 89, także wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013r., sygn. akt II SAB/bd 235/13, WSA we Wrocławiu z dnia stycznia 2014r., sygn. akt II SAB/Wr 5/14). Zauważyć należy, że art. 6 § 1a u.p.e.a. przewiduje szczególne w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowanie bezczynności organu w podjęciu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Pogląd taki znajduje potwierdzenie również w stanowisku doktryny. W Komentarzu "Postępowanie egzekucyjne w administracji" pod redakcją prof. zw. dr hab. Romana Hausera z 2012r. (pkt 8 i 9 komentarza do art. 6) wyjaśniono, że skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest jedynym środkiem prawnym, który może być w takiej sytuacji wykorzystany przez osobę trzecią. W szczególności podmiotowi takiemu nie przysługuje zażalenie (a następnie skarga do WSA) na bezczynność organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Reasumując, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy skarżący mogliby ewentualnie zaskarżyć do sądu administracyjnego bezczynność WINB, jako organu wyższego stopnia, w rozpatrzeniu skargi wniesionej w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. Skarżący jednak dotychczas nie występowali w ogóle do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z taką skargą, co ustalono na podstawie przedłożonych przez PINB akt administracyjnych sprawy. W związku z tym zgłoszone żądanie jest bezprzedmiotowe. Z tych też względów, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić.