II SAB/Ol 177/21

Dnia 15 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 roku sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Spółki A w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Spółkę A do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 17 listopada 2020 roku w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Spółki A na rzecz M. F. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.F. (dalej jako: skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Spółki A (dalej jako: Spółka lub organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z 17 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się orzeczenia, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, orzeczenia, czy bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujące mieniem publicznym poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa do informacji publicznej; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony (w tym poprzez wydanie decyzji administracyjnej) bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia jego złożenia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku załatwienia wniosku w przepisanej prawem formie w ustawowym terminie; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia jego złożenia poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać pozostawiony bez rozpoznania w razie niewykonania wezwania do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego; - art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do informacji przetworzonej oraz że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej poprzez błędne zastosowanie, polegające na ograniczeniu prawa do informacji publicznej bez wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podano, że skarżąca wnioskiem z 17 listopada 2020 r. zwróciła się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej, powołując się na art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Pismem z 27 listopada 2020r. Spółka poinformowała o zakwalifikowaniu wniosku jako wniosek o informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wezwała skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, wyznaczając 5-dniowy termin do wykonania wezwania. Poinformowano także, że w przypadku nieuzupełnienia wniosku we wskazanym terminie Spółka będzie zmuszona pozostawić go bez rozpoznania. Podobne stanowisko przedstawiono w piśmie z grudnia 2020 r. Skarżąca podała, że do czasu złożenia skargi, organ ani nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w związku z tym dopuścił się bezczynności. Wskazano, że wnioskodawca w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej nie jest zobligowany do reagowania na wezwanie do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, zaś organ zobowiązany jest do oceny spełnienia w konkretnej sprawie tej przesłanki. Skarżąca nie zareagowała na wezwanie, bowiem oczekiwała wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Złożenie środka zaskarżenia od tej decyzji umożliwiłoby jej bowiem zakwestionowanie zarówno kwalifikacji wniosku jako dotyczącej informacji przetworzonej, jak również braku uznania, że żądanie informacji publicznej przez osobę sprawującą mandat posłanki na Sejm RP nie jest szczególnie dla interesu publicznego. Wskazano, że brak rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej prowadzi do nieuprawnionego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśniono, że skarżąca zwróciła się o udostępnienie szeregu informacji dotyczących Spółki i jej kontrahentów. Z uwagi na szeroki zakres wniosku (21 punktów, powielających się z pytaniami zawartymi we wniosku z 30 listopada 2020 r. i we wcześniejszych wnioskach kierowanych do Spółki przez dyrektora biura poselskiego skarżącej), został on zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z tym, Spółka wezwała skarżącą do uzupełnienia braku wniosku poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego stanowiącego przesłankę udostępnienia jej wnioskowanych informacji, w terminie 5 dni pod rygorem pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skarżąca w żaden sposób nie odniosła się do wystosowanego przez Spółkę pisma. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że jest posłem na sejm RP z czego ma wynikać, że wszelkie składane przez nią wnioski są szczególnie istotne dla interesu publicznego podano, że jako podstawę żądania udzielenia informacji skarżąca powołała przepisy u.d.i.p. Zatem Spółka była zobowiązana do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów tej ustawy, które nie nadają żadnych specjalnych uprawnień w zakresie dostępu do informacji publicznej posłom. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że pisemny wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, ale nie dotyczy to wniosku o uzyskanie informacji przetworzonej. Zatem nieodniesienie się przez skarżącą do wezwania wykazania szczególnego interesu publicznego skutkuje zaistnieniem we wniosku braków skutkujących koniecznością pozostawienia go bez rozpoznania, co jest dopuszczalne na gruncie u.d.i.p., gdyż w przedmiotowym postępowaniu stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Wskazano także, że zarówno skarżąca, jak i dyrektor jej biura poselskiego masowo kierowali do Spółki wnioski o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto złożenie przez skarżącą dwóch w zasadzie tożsamych skarg na bezczynność pozostaje w zbiegu czasowym z przesłuchaniem dyrektora jej biura poselskiego w karnym postępowaniu przygotowawczym wszczętym na wniosek Spółki. Podniesiono również, że skarżąca kierowała do Spółki wniosek o przedstawienie jej informacji wnioskowanych pismem z 17 listopada 2020 r. w trybie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora i wgląd do wnioskowanej dokumentacji został skarżącej umożliwiony w siedzibie Spółki. Z możliwości tej jednak nie skorzystała, co zdaniem Spółki uzasadnia twierdzenie, że skarżąca nie jest zainteresowana treścią wnioskowanej dokumentacji. W tych okolicznościach, w ocenie Spółki, działania skarżącej stanowią przykład nadużycia prawa do informacji publicznej. W piśmie z 31 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do odpowiedzi na skargę. Wskazał, że wykazanie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej nie jest wymogiem formalnym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, do uzupełnienia którego mógłby wzywać organ. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazano, że wniosek o udzielenie informacji w trybie u.o.i.p. nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Niedopuszczalne jest zatem zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a w związku z tym organ dopuścił się bezczynności, w której wciąż pozostaje. Wskazano, że inne okoliczności przywoływane w odpowiedzi na skargę nie mają związku z przedmiotową sprawą i nie wpłynęły na decyzję skarżącej o skierowaniu skarg na bezczynność, a ponadto stanowią ujawnienie informacji dotyczących sfery prywatnej. Wyjaśniono, że skarżąca wcześniej kierowała do Spółki żądania, oparte na przepisach ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, jednakże realizacja tych uprawnień informacyjnych przez organ nie doprowadziła skarżącej do uzyskania informacji w oczekiwanym zakresie i w formie, dlatego też postanowiła skorzystać z trybu u.d.i.p. Wskazano, że skarżąca postępuje w granicach zakreślonych ustawą, w przewidzianych do tego formach, korzystając z przysługujących jej uprawnień i jest zainteresowana treścią żądanych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny w CBOSA). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, dostępny w CBOSA). Natomiast podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wymienione są w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga fakt, że w świetle tego przepisu krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności te, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a złożony wniosek dotyczy informacji publicznej. W takiej sytuacji przepisy u.d.i.p. nakładają na podmiot zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Podmiot ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, dostępne w CBOSA). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ (podmiot) zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie Spółka uznała, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i w związku z tym wezwała skarżącą do wykazania, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tj. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, że skarżąca na wezwanie to nie odpowiedziała, Spółka pozostawiła jej wniosek bez rozpoznania. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że na tym etapie postępowania Sąd nie może rozstrzygnąć, czy przedmiotowa informacja, której udzielenia domaga się skarżąca, ma charakter informacji przetworzonej. W postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność Sąd ocenia bowiem wyłącznie to - jak wskazano wyżej - czy organ był zobowiązany do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności. Natomiast odnosząc się do trybu rozpoznania wniosku należy wskazać, że do postępowania w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej co do zasady nie stosuje się przepisów k.p.a. Przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie jedynie do decyzji wydawanych w oparciu o przepisy u.d.i.p., na co wprost wskazuje treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym, w ocenie Sądu, nie istniała podstawa do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Nawet jednak, gdyby przyjąć – jak w powołanym przez Spółkę wyroku NSA – że określony w k.p.a. tryb postępowania dotyczący braków formalnych wniosku może mieć zastosowanie także do wniosków o udzielenie informacji publicznej, to brak wykazania przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie jest - jak błędnie uznała Spółka - brakiem formalnym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który uniemożliwia nadanie mu biegu, lecz jest brakiem merytorycznym, tzn. uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. W konsekwencji niewskazanie przez wnioskodawcę przesłanki istotności udzielenia informacji dla interesu publicznego, nie daje organowi podstaw do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania, lecz do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem nawet brak jakiejkolwiek reakcji wnioskodawcy na informację organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, nie zwalnia organu od załatwienia wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1015/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13; a także wyroki WSA: z dnia 17 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 481/05; z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 667/11; z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1060/12; z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 316/14, dostępne w CBOSA). Przy czym w uzasadnieniu wydanej decyzji organ winien przede wszystkim wykazać, że żądana informacja rzeczywiście ma charakter informacji publicznej przetworzonej oraz że za jej uzyskaniem przez wnioskodawcę nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny. W związku z tym, Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony w sposób przewidziany w u.d.i.p. i organ dopuścił się w tym zakresie bezczynności. Koniecznym zatem stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Z tym mamy bowiem do czynienia, gdy zachowanie organu (działanie lub zaniechanie) jest w sposób oczywisty sprzeczne z niebudzącą wątpliwości co do swojej treści normą prawną. Natomiast w niniejszej sprawie organ, z zachowaniem terminu do rozpoznania wniosku, skierował do skarżącej wezwanie o uzupełnienie wniosku, które zawierało błędne pouczenie. Zatem postępowanie organu nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, a jedynie z ich niewłaściwej interpretacji. W tej sytuacji stwierdzonej w sprawie bezczynności organu nie można przypisać rażącego charakteru. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018r. poz. 265).