II SAB/Ol 194/14

Dnia 31 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w sprawie wydania zaświadczenia 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania; 2) orzeka, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2014 r., M.P. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w O. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2002-2012, uzasadniając swój wniosek decyzją Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW, stwierdzającej trwałą niezdolność do dalszej służby w Policji oraz złożeniem raportu o zwolnienie ze służby. W załączeniu, wnioskodawca przedstawił wykaz czynności, w których brał udział, a które jednocześnie były wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W związku z powyższym wnioskiem, postanowieniem "[...]" z dnia 10 lutego 2014 r., Komendant Powiatowy Policji w "[...]" , odmówił wydania zaświadczenia, potwierdzającego wykonywanie przez wnioskodawcę czynności w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia w latach 2002 – 2012. Organ wskazał na postanowienia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734) i stwierdził, że zgodnie z tym przepisem, warunkiem zaliczenia określonego okresu do podwyższonej emerytury jest wystąpienie rzeczywistej sytuacji zagrażającej życiu lub zdrowiu, a sam fakt pełnienia służby w Wydziale Kryminalnym Komendy Powiatowej Policji w "[...]" nie daje podstaw do uwzględnienia tego okresu w zwiększonym wymiarze. Dlatego też brak jest możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Po rozpoznaniu zażalenia strony na powyższe postanowienie, postanowieniem "[...]" z dnia 12 maja 2014 r., Komendant Wojewódzki Policji w O., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wskazał, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie potwierdzenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Organ nie zgodził się z zarzutem zażalenia, że wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie przepisów wykonawczych w zakresie bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia jest niezgodne z Konstytucją RP. W ocenie organu odwoławczego, przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie, w jakim posługuje się sformułowaniem: "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i nie jest sprzeczny z ustawą i Konstytucją, nie ma zatem podstaw do odmowy jego zastosowania w sprawie. Wskazując na przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, organ odwoławczy stwierdził też, że jest dość oczywiste, iż służba w policji wiąże się co najmniej z potencjalnym niebezpieczeństwem zagrożenia życia lub zdrowia, co należy do istoty tej służby. Przyznawanie podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z pracą w policji, wypaczałoby sens instytucji prawnej, wyrażonej w tym przepisie. Organ stwierdził jednocześnie, że organ pierwszej instancji, analizując sprawę, dotyczącą wydania zaświadczenia, oparł się jedynie na analizie teczek, wskazanych przez stronę. Nie dokonano zaś sprawdzeń innych dokumentów, mających stanowić dowód w sprawie, a tym samym, mających wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego też należało uchylić zaskarżone postanowienie. Ponowienie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji wykonywał zalecenia, zawarte w postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji, w związku z czym, pismem z dnia 27 czerwca 2014 r., przedłużył prowadzone postępowanie, określając nowy termin załatwienia sprawy do dnia 23 lipca 2014 r. Kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło pismem z dnia 22 lipca 2014 r. – do dnia 23 sierpnia 2014 r. Następnie, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, organ przedłużył postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w celu uzyskania opinii oraz wykładni na temat sposobu stosowania przepisów po ogłoszeniu wyroku TK .Postępowanie przedłużono do dnia 31 października 2014 r. Po raz kolejny, z tej samej przyczyny, postępowanie przedłużono do dnia 31 grudnia 2014 r. Skargą z dnia 19 listopada 2014 r., M.P. zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania, polegające na długotrwałej bezczynności i bezzasadnym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o uznanie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty wydania wyroku oraz wyjaśnienia przyczyn zwłoki i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że postępowanie w sprawie prowadzone jest przewlekle, a Komendant Powiatowy Policji w "[...]" naruszył zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wielokrotne, niczym nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego poprzez wyznaczanie kolejnych terminów zakończenia postępowania niewątpliwie nosi – w ocenie skarżącego - znamiona przewlekłości oraz stanowi naruszenie art. 35 i 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. Do skargi M.P. dołączył wezwanie z dnia 4 listopada 2014 r., skierowane do Komendy Powiatowej Policji w "[...]" do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że do dnia złożenia odpowiedzi, nie ukazała się interpretacji organu centralnego Policji, bądź organu naczelnego w zakresie spraw wewnętrznych, które winny ustalić, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, kierunek stosowania prawa - kryteria przyznawania dodatków do emerytury policyjnej, biorąc pod uwagę zarówno przyjęcie obiektywnych kryteriów, jak też niedopuszczania do odmiennych interpretacji przepisów w skali kraju, przy założeniu możliwego skutku budżetowego. W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2014 r., skarżący zarzucił, że organ wydając zaskarżone postanowienie, naruszył wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, odnoszące się do gromadzenia materiału dowodowego, a także pozbawił stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wskazał w szczególności naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. W dniu 23 grudnia 2014 r., Komendant Powiatowy Policji w "[...]" wydał postanowienie "[...]", odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia o treści żądanej za okres od 2002 roku do 2012 roku. W związku z wydaniem przez organ przedmiotowego zaświadczenia, na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r., skarżący zmodyfikował wniosek zawarty w skardze w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania". W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red. R. Hauser i M. Wierzbowski), Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 688/13 oraz podane tam orzecznictwo i literatura, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy, wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, CBOSA). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M.P., złożony w dniu 2 stycznia 2014 r. Akta sprawy wskazują, że po uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wydania zaświadczenia, przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r., Komendant Powiatowy Policji w "[...]" podejmował czynności, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, do lipca 2014 r. Organ nie podejmował zaś czynności procesowych, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia co do istoty spawy od dnia 22 lipca 2014 r., kiedy to skierował do pełnomocnika skarżącego pismo stwierdzające, że nie będzie możliwe wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego w podanym wcześniej terminie (tj. do 23 lipca 2014 r. – pismo organu do strony z dnia 27 czerwca 2014 r.). Wskazał, że postępowanie wyjaśniające zostanie zakończone do dnia 23 sierpnia 2014 r. Następnym zawiadomieniem, z dnia 20 sierpnia 2014 r., Komendant Powiatowy Policji przedłużył postępowanie z uwagi na wystąpienie do Komendy Głównej Policji w celu uzyskania opinii oraz wykładni na temat sposobu stosowania przepisów po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt U12/13. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. - w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia - z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, 675, 1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z dniem 3 czerwca 2014 r. W myśl zaś tego przepisu - emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Kolejną czynnością organu, podjętą w przedmiocie żądania przez M.P. wydania przedmiotowego zaświadczenia, było powiadomienie pełnomocnika strony - z dnia 28 października 2014 r. - o przedłużeniu postępowania z analogicznej przyczyny, jak opisana w powiadomieniu z dnia 20 sierpnia 2014 r. Postępowanie zostało wówczas przedłużone do dnia 31 grudnia 2014 r. Ostatecznie zaś, postanowieniem "[...]" z dnia 23 grudnia 2014 r., Komendant Powiatowy Policji w "[...]" odmówił stronie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez ubiegającego się o to zaświadczenie za okres od 2002 roku do 2012 r. Jak wynika z wyjaśnień, złożonych przez pełnomocnika organu na rozprawie, do dnia rozprawy Komendant nie uzyskał wnioskowanej interpretacji. Podkreślić w tym miejscu należy, że pomiędzy dniem 23 lipca 2014 r., a dniem 23 grudnia 2014 r., kiedy to organ wydał postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, nie były wykonywane żadne inne czynności, zmierzające do załatwienia sprawy. Usprawiedliwieniem zaś dla przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nie może być wykorzystanie możliwości stworzonej przez art. 36 § 1K.p.a. Jakkolwiek przepis ten nie wskazuje przesłanek, w jakich możliwe jest wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy, wykraczającego poza treść art. 35 § 3 k.p.a., to nie powinno budzić wątpliwości, że muszą one być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy, nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty. Nie można uznać, aby taki charakter miał argument, na który powołał się organ w swoich dwóch zawiadomieniach. Wystąpienie do organu naczelnego o interpretację na temat stosowania przepisu po ogłoszeniu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w żadnym razie nie może stanowić podstawy do przedłużania postępowania. Organ zobowiązany jest samodzielnie ocenić i rozstrzygnąć sprawę wydania przedmiotowego zaświadczenia, co wynika wprost z postanowień § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 239, poz. 2404 z późn. zm.). W myśl tego przepisu - środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby zaliczane w wyższym wymiarze jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Właściwym organem policji w przedmiotowej sprawie jest – zgodnie ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) – komendant Powiatowy Policji w "[...]". Oczekiwanie na wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mogło więc stanowić podstawy niezałatwiania sprawy o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 2 stycznia 2014 r. o wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego trwało dłużej, niż to konieczne i to z przyczyn, leżących po stronie organu. Tym samym, prowadzone było przewlekle. W przekonaniu Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania w badanej sprawie nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie można bowiem uznać jego oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11, CBOSA). Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności, uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, postępowanie Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" nie było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż - jak wynika z okoliczności sprawy - jego postępowanie cechowała wola załatwienia sprawy. Organ podejmował niezbędne czynności, zbędne były zaś przedłużenia załatwienia sprawy, poczynając od 22 lipca 2014 r. Należy też uwzględnić, że organ prowadził wcześniej postępowanie, a zwłoka wynikała z przeświadczenia o prawidłowości działania, polegającego na oczekiwaniu na wykładnię organu centralnego. Ponadto, należy wyjaśnić w przedmiotowej sprawie, że stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania winna być poprzedzona skorzystaniem ze środków zaskarżenia, przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, lecz może być ona skutecznie wniesiona aż do chwili ustania tego stanu. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06; z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1325/13, CBOSA; por. też T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005,s.143). Skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb, przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: K.p.a., bowiem pismem z dnia 4 listopada 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Podnieść też należy, że nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, co ma miejsce w przypadku skargi na bezczynność organu, która ustała (na skutek załatwienia sprawy przez organ), po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez sąd. Końcowo wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, dotyczące naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego, odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Wskazać bowiem należy, ze postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Przepisy działu VII K.p.a. pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające z art. 218 k.p.a. ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Regulacja tego przepisu modyfikuje tym samym zasady postępowania dowodowego, ustalone w K.p.a. Powyższe uwagi pozostają jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało stwierdzić, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły i nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa.