II SAB/Ol 2/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Starszy sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Wojewody w wydaniu pozwolenia na budowę 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania Spółki A z dnia "[...]" w terminie 30 dni od zwrotu akt do organu; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. . W dniu 8 stycznia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga Spółki A (dalej zwanej Spółką) na bezczynność Wojewody (dalej zwanego Wojewodą) w udzieleniu pozwolenia na budowę dla linii 110 kV relacji "[...]", w zakresie przekroczeń dróg wojewódzkich. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez Wojewodę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jak wynika zaś z przekazanych wraz ze skargą akt sprawy, wnioskiem z dnia 27 października 2017 r. Spółka, reprezentowana przez kierownika kontraktu Z. K., zwróciła się do Wojewody o wydanie opisanego powyżej pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 13 listopada 2017 r. Wojewoda, powołując art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako k.p.a.), wezwał pełnomocnika Spółki do uzupełnienia, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia, braków formalnych wniosku o wydanie rzeczonego pozwolenia na budowę poprzez dostarczenie: 1) oryginału pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa udzielonego Z. K.; Wojewoda wyjaśnił przy tym, że przepis art. 33 § 2 k.p.a., jako przepis szczególny względem art. 76a § 4 k.p.a., nie daje radcy prawnemu możliwości poświadczenia za zgodność dokumentu pełnomocnictwa udzielonego innej osobie, przedstawiającej się w sprawie jako pełnomocnik strony; 2) poprawnie wypełnionego wniosku o pozwolenie na budowę, gdzie: - w punkcie 3 należy wskazać tylko adres siedziby inwestora; Wojewoda poinformował przy tym, że podane tam dane adresowe pełnomocnika należy wskazać w informacji uzupełniającej do wniosku o pozwolenie na budowę (w załączniku B-4), - w punkcie 5 należy sprecyzować nazwę zamierzenia budowlanego oraz dokładną lokalizację inwestycji poprzez podanie numeru oraz kilometrażu skrzyżowań elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV z drogą; 3) prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdzie: - w punkcie 1 należy wskazać adres siedziby inwestora; Wojewoda poinformował przy tym, że dane adresowe pełnomocnika mogą być wpisane tylko w punkcie 2 oświadczenia; - w punkcie 3 należy podać prawidłowy tytuł, z którego wynika prawo dysponowania nieruchomościami na cele budowlane; Wojewoda przytoczył przy tym treść art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332); 4) prawidłowo wypełnionej informacji uzupełniającej do wniosku o pozwolenie na budowę (załącznik B-4), w której należy podać dane pełnomocnika. W piśmie z dnia 21 listopada 2017 r. pełnomocnik Spółki (radca prawny M. D.) za nieuzasadnione uznał twierdzenie Wojewody, że art. 33 § 3 k.p.a. stanowi uregulowanie szczególne w odniesieniu do art. 76a § 4 k.p.a. Ocenił, że jako profesjonalny pełnomocnik Spółki uprawniony był do poświadczenia za zgodność z oryginałem odpisu pełnomocnictwa udzielonego innej osobie, które przedłożone zostało wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Skonstatował, że skoro Wojewoda posiada w aktach wszystkie niezbędne pełnomocnictwa, poświadczone zgodnie z przepisami k.p.a., to żądanie od strony przedłożenia tych samych dokumentów nie znajduje żadnego uzasadnienia. Za nieuprawnione pełnomocnik Spółki uznał także żądanie przez Wojewodę danych zawartych w punkcie 2 wezwania. Podkreślił, że wnioskodawca uprawniony jest do dowolnego wskazania adresu do doręczeń, a skoro w świetle art. 40 § 1 k.p.a., doręczeń dokonuje się pełnomocnikowi, to adres do doręczeń strony jest dla sprawy irrelewantny. Za bezpodstawne uznał także żądanie od wnioskodawcy by nadawał zamierzeniu budowlanemu nazwę oczekiwaną przez organ. Podał, że dokładna lokalizacja inwestycji została sprecyzowana w samym wniosku (sekcja 6 druku b-1), a dane przecinanych dróg wojewódzkich "[...]" zostały wskazane nie tylko w samym projekcie budowlanym, ale wynikają także z załączonej do niego decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 11 stycznia 2016 r. W odniesieniu natomiast do braków w oświadczeniu o dysponowaniu gruntem na cele budowlane pełnomocnik Spółki powtórzył swoje wywody co do braku konieczności uzupełnienia adresu do doręczeń Spółki. Wyjaśnił, że składając w niniejszej sprawie oświadczenie o dysponowaniu gruntem na cele budowlane pełnomocnik Spółki jednoznacznie przywołał stosunek administracyjnoprawny, z którego prawo to wywodzi. Ocenił, że art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego zawiera wyłącznie katalog tytułów prawnych o podłożu cywilistycznym, nie uwzględnia zaś możliwych tytułów do dysponowania gruntem powstałych na gruncie prawa administracyjnego. W tych okolicznościach, za chybione uznał wymaganie od pełnomocnika Spółki, aby pod rygorem odpowiedzialności karnej złożył oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym, a takim byłoby oświadczenie wskazujące - zgodnie z oceną Wojewody - tytuł "stosunek zobowiązaniowy". Za niezasadne pełnomocnik Spółki uznał także żądanie podania danych pełnomocnika w druku informacji uzupełniającej (druk b-4), w sytuacji, gdy dane te zostały zamieszczone w piśmie przewodnim, przy którym wniosek o pozwolenie na budowę był składany. Ocenił, że umieszczenie tych informacji w innym miejscu, niż oczekiwane przez organ, nie stanowi braku formalnego, uniemożliwiającego nadania biegu sprawie. Pismem z dnia 29 listopada 2017 r. Wojewoda, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., poinformował pełnomocnika Spółki, że wobec nie uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania. W dniu 30 listopada 2017 r. pełnomocnik Spółki skierował, w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie wniósł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Wojewody w udzieleniu opisanego na wstępie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej skargi pełnomocnik Spółki podtrzymał stanowisko wyrażone uprzednio w odpowiedzi na wezwanie Wojewody do usunięcia braków formalnych podania. Stwierdził, że organ początkowo prowadził sprawę przewlekle – a to przez wzywanie do usunięcia nieistniejących braków, oraz kierowanie korespondencji do Spółki z pominięciem jej pełnomocnika (co jest czynnością nieskuteczną procesowo), następnie zaś popadł w bezczynność - poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z tych też powodów, pełnomocnik Spółki wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się najpierw przewlekłości a następnie bezczynności oraz o zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego działania organu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na bezczynność organu w wydaniu decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie rozpoznaniu przez Sąd podlegała skarga Spółki na bezczynność Wojewody w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla linii 110 kV relacji "[...]", w zakresie przekroczeń dróg wojewódzkich. Skarga ta została wniesiona przez Spółkę wobec pozostawienia bez rozpoznania przez Wojewodę wniosku Spółki o wydanie tej decyzji, co jak wynika z pisma Wojewody z dnia 29 listopada 2017 r., nastąpiło na skutek nieuzupełnienia przez Spółkę braków formalnych wniosku określonych w piśmie (wezwaniu) organu z dnia 13 listopada 2017 r. W pierwszej kolejności oceny wymaga zatem zasadność skierowania do Spółki wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wymaga bowiem podkreślenia, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. W świetle zatem art. 63 § 2 k.p.a., wniosek taki powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, którymi w tego rodzaju sprawach są przepisy zawarte w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - określającym załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. poz. 1493). Zgodnie zaś z art. 33 § 3 k.p.a.: "w przypadku, gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony". Postępowanie organu w przypadku stwierdzenia braków formalnych podania zostało natomiast uregulowane w art. 64 k.p.a. W świetle tego przepisu: "jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2 )". Zauważyć jednak należy, że zarówno wymagania odnośnie treści i formy podania, wskazane w art. 63 § 1 i 2 k.p.a., jak i wymagania właściwe tylko wnioskowi o wydanie pozwolenia na budowę, mają zapewnić możliwość nadania sprawie biegu. Ocena merytoryczna zgłoszonego przez stronę żądania, jak i załączonych do podania dokumentów, możliwa jest bowiem dopiero w stadium wyjaśniającym postępowania prowadzonego w sprawie. W tym też stadium możliwe jest podjęcie czynności dowodowych mających na celu wszechstronne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tak aby możliwe było dokonanie oceny co do wystąpienia w sprawie przesłanek materialnoprawnych. Oznacza to, że wezwanie do usunięcia baków formalnych podania, które dokonywane jest w stadium wstępnym postępowania, może dotyczyć jedynie tych braków, które uniemożliwiają nadania biegu sprawie. Braki te nie powinny przy tym dotyczyć kwestii materialnoprawnych, które są przedmiotem badania dopiero w stadium wyjaśniającym postępowania. Za bezpodstawne uznać należy także wzywanie strony – w trybie art. 64 § 2 k.p.a.- do podania informacji będących w posiadaniu organu lub do przedłożenia pełnomocnictwa, które uprzednio zostało już dołączone przez pełnomocnika do akt sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy ocenić należy, że w okolicznościach tej sprawy niezasadne było skierowanie do Spółki – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, poprzez dostarczenie: 1) oryginału pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa udzielonego Z. K.; 2) poprawnie wypełnionego wniosku o pozwolenie na budowę, gdzie: - w punkcie 3 należy wskazać tylko adres siedziby inwestora; Wojewoda poinformował przy tym, że podane dane adresowe pełnomocnika należy wskazać w informacji uzupełniającej do wniosku o pozwolenie na budowę (w załączniku B-4), - w punkcie 5 należy sprecyzować nazwę zamierzenia budowlanego oraz dokładną lokalizację inwestycji poprzez podanie numeru oraz kilometrażu skrzyżowań elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV z drogą; 3) prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdzie: - w punkcie 1 należy wskazać adres siedziby inwestora; Wojewoda poinformował przy tym, że dane adresowe pełnomocnika mogą być wpisane tylko w punkcie 2 oświadczenia; - w punkcie 3 należy podać prawidłowy tytuł, z którego wynika prawo dysponowania nieruchomościami na cele budowlane; 4) prawidłowo wypełnionej informacji uzupełniającej do wniosku o pozwolenie na budowę (załącznik B-4), w której należy podać dane pełnomocnika. Podzielić należy bowiem pogląd pełnomocnika Spółki, że jako profesjonalny pełnomocnik Spółki był on uprawniony do poświadczenia za zgodność z oryginałem odpisu pełnomocnictwa udzielonego innej osobie, które przedłożone zostało wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Uprawnienie do uwierzytelnienia pełnomocnictwa przez radcę prawnego, któremu pełnomocnictwo zostało udzielone, znajduje oparcie nie tylko w art. 33 § 3 k.p.a., ale również wynika z przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870). W myśl bowiem art. 6 ust. 3 tej ustawy: "radca prawny ma prawo sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem w zakresie określonym odrębnymi przepisami. Poświadczenie powinno zawierać podpis radcy prawnego, datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia, na żądanie - również godzinę dokonania czynności. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia) radca prawny stwierdza to w poświadczeniu". Uprawnienie radcy prawnego do sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem jest ściśle związane z wykonywanym zawodem i ewentualne nadużycie w tym zakresie podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej w samorządzie radcowskim. W tych okolicznościach ocenić należało, że kopia pełnomocnictwa, potwierdzona za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego będącego pełnomocnikiem Spółki, złożona do akt sprawy wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, spełnia warunki wskazane w art. 33 k.p.a. i w sposób prawidłowy dokumentuje fakt udzielenia pełnomocnictwa Z. K. Zdaniem Sądu, nie stanowiło także przeszkody we właściwym nadaniu biegu sprawie niepodanie we wniosku adresu siedziby Spółki oraz wskazanie danych (w tym adresowych) pełnomocnika Spółki w inny sposób niż żądany przez organ. Informacje te znajdowały się bowiem w posiadaniu Wojewody, gdyż adres siedziby Spółki wynika z odpisu z KRS (k. 51 akt adm.), a dane pełnomocnika zamieszczone są w piśmie przewodnim do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (k. 36 akt adm.). Za braki formalne podania nie mogą być uznane także: niewłaściwe – w ocenie organu – podanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nieprecyzyjne określenie w konkretnym punkcie wniosku nazwy zamierzenia budowlanego oraz dokładnej lokalizacji inwestycji. Elementy te tworzą bowiem ewentualne wady materialne (a nie formalne) przedłożonej dokumentacji, a więc takie, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyroki NSA z 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 917/10 oraz z 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2200/16, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwym trybem usuwania tych wad jest zaś ten opisany w art. 35 ust. 3 ustawa Prawo budowlane, względnie w art. 50 k.p.a., a nie w art. 64 § 2 k.p.a. Skoro w okolicznościach kontrolowanej sprawy niezasadne było skierowanie do Spółki – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, to pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania w związku z nieuzupełnieniem tych braków, koniecznym czyniło uwzględnienie skargi Spółki na bezczynność Wojewody. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wyznaczony termin na załatwienie wniosku Spółki jest - w ocenie Sądu - wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ, czy i jakie braki zawiera przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała charakteru rażącego, gdyż wynikała z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., będącego skutkiem wadliwej oceny charakteru ewentualnych braków wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie omówionych powyżej wymogów. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia Wojewodzie grzywny, w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności tego organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i brak wniosku Spółki w tym przedmiocie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając: wysokość uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł., wynagrodzenie pełnomocnika Spółki, będącego radcą prawnym, ustalone w kwocie 240 zł. na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w zw. z art. 206 p.p.s.a. oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu pełnego wynagrodzenia pełnomocnika (według stawki minimalnej wynoszącej 480 zł.), gdyż pełnomocnik ten, reprezentując Spółkę, wywiódł dwie skargi (podobne w treści) w dwóch tożsamych przedmiotowo sprawach. Skoro, w pierwszej z tych spraw (o sygn. akt II SAB/Ol 131/17), zasądzono od organu kwotę 480 zł. tytułem zwrotu wynagrodzenia tego pełnomocnika, to w niniejszej sprawie za zasadne uznano zasądzenie tego wynagrodzenia w kwocie 240 zł.