II SAB/Ol 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. P. z dnia "[...]", II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że A. P. pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. wniósł o udostępnienie mu informacji publicznej dotyczącej łącznej kwoty wypłaconych odszkodowań w 2015 roku oraz 2016 roku za niezgodne z prawem i nieuzasadnione rozwiązanie stosunków pracy (z tytułu wyroków sądowych oraz ugody zawartej przed sądem) przez Urząd Gminy. Pismem z 25 stycznia 2015r. podpisanym przez Wójta Gminy poinformowano wnioskodawcę, że treść jego pisma wskazuje, iż jest to żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Wobec czego wezwano wnioskodawcę, aby wskazał w zakreślonym terminie w jakim zakresie uzyskanie przetworzonej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dniu 16 lutego 2016r. A. P. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy co do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku z 11 stycznia 2016r., jednakże w treści tej skargi wnioskodawca nie odniósł się do otrzymanego wezwania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie. W ocenie organu wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, a wnioskodawca w żaden sposób nie odniósł się (pomimo zakreślenia 14 dniowego terminu) do skierowanego do niego wezwania co do istnienia u niego szczególnie istotnego interesu publicznego, umożliwiającego uzyskanie informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 ze zm.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Bezspornym w sprawie jest, że wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznych, czego nie kwestionuje organ. W ocenie Sądu nie ulega to wątpliwości ponieważ żądane dane dotyczą przedmiotu związanego z materią publiczną i podmiotu realizującego zadania publiczne czyli Wójta Gminy. Nie mniej jednak organ uznał, że wnioskowane przez stronę informacje mają charakter informacji publicznych przetworzonych, a strona skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego, który uprawniałby ją do uzyskania wnioskowanych informacji. Trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym. Nie mniej jednak zasadnym wydaje się przyjęcie, że przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego uprawniającego do uzyskania informacji przetworzonej występuje wtedy, gdy uzyskanie informacji przetworzonej stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji. Powinna zatem istnieć po stronie wnioskodawcy indywidualna, realna i konkretna możliwość wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). W ocenie Sądu funkcjonalna wykładnia normy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezspornie nie pozwala na obciążenie strony wnioskującej o informację obowiązkiem wykazywania już na poziomie złożonego wniosku, że żądanie w nim zawarte dotyczy informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Obciążony takim obowiązkiem jest przede wszystkim podmiot dysponujący informacją i to on musi dokonać takiej kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku, ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia argumentacji w nim przedstawionej. Do organu należy nadto uzasadnienie braku istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia. Wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien bowiem zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego (podobnie: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014r.: VIII SA/Wa 902/13, VIII SA/Wa 905/13, VIII SA/Wa 923/13, dostępne w CBOSA.). Trzeba zaznaczyć, że merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej przetworzonej następuje w dwojaki sposób: albo poprzez udostępnienie przetworzonej informacji publicznej; albo przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (patrz: M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, str. 198). Organ ostatecznie wydał decyzję z dnia "[...]" o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej łącznej kwoty wypłaconych odszkodowań w 2015r. oraz 2016r. za niezgodne z prawem i nieuzasadnione rozwiązanie stosunków pracy (z tytułu wyroków sądowych oraz ugody zawartej przed sądem) przez Urząd Gminy, w sposób określony we wniosku z dnia 11 stycznia 2016r. Uczynił to jednak z naruszeniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i już po wniesieniu skargi przez skarżącego. Jednocześnie Wójt Gminy nie wskazał przyczyn opóźnienia oraz o terminu, w jakim rozpatrzy wniosek w myśl art. 13 ust. 2 rzeczonej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy organowi, że błędne jest stanowisko, iż jeśli strona nie wykaże szczególnie istotnego interesu prawnego, to zastosowanie mają przepisy kpa. Organ jest związany terminami wskazanymi we wspomnianym przepisie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji zaś gdy skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu do wykazania szczególnie istotnego interesu Wójt powinien wydać decyzję zaraz po upływie wyznaczonego przez niego terminu, w której uzasadniłby brak istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy. Organ dopuścił się zatem bezczynności o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku. Zaznaczyć należy w tym miejscu, że przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy zatem stwierdzić, że dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12). Sąd stwierdził w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że od momentu złożenia wniosku do wydania decyzji nie upłynął długi okres. Poza tym Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu umyślności, a jedynie braku wiedzy co do prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego O kosztach orzeczono w pkt III stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.