II SAB/Ol 23/09

Dnia 11 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu w dniu 11 września 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie skreślenia z listy studentów kierunku ogrodnictwo postanawia I. umorzyć postępowanie sądowe; II. zasądzić od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 13 stycznia 2009 r. Prodziekan Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa Uniwersytetu "[...]", zwanego dalej Uniwersytetem, działając z upoważnienia Dziekana, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako K.p.a.), art. 190 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.) oraz § 28 regulaminu Studiów tego Uniwersytetu, skreślił z dniem 13 stycznia 2009 r. P.B. z listy studentów pierwszego roku stacjonarnych studiów pierwszego stopnia, kierunku ogrodnictwo. W uzasadnieniu wskazano, iż student nie uczestniczył w obowiązkowych zajęciach dydaktycznych w semestrze pierwszym w roku akademickim 2008/2009. W złożonym odwołaniu P.B. zarzucił, że powyższa decyzja nie może funkcjonować w obrocie prawnym, zaś przyczyny tego stanu wyjaśnione zostaną z urzędu przez organ odwoławczy. Decyzją z dnia 5 marca 2009 r. Prorektor, działając z upoważnienia Rektora Uniwersytetu, uchylił decyzję Dziekana Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa z dnia 13 stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Zgodnie zaś z treścią art. 61 § 1 i 4 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, o czym należy zawiadomić wszystkie strony postępowania. Organ pierwszej instancji nie wszczął jednak postępowania, a ponadto naruszył art. 10 § 1 K.p.a., nie zapewniając stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał ponadto na naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., polegające na niewskazaniu konkretnej podstawy prawnej wydanej decyzji. Powołany w sentencji art. 190 Prawa o szkolnictwie wyższym w ust. 1 i ust. 2 zawiera kilka odrębnych przesłanek skreślenia studenta z listy studentów, co zobowiązuje do podania konkretnej jednostki redakcyjnej. Podkreślił ponadto, że uzasadnienie decyzji z dnia 13 stycznia 2009 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Postanowieniem z dnia 6 marca 2009 r. Prodziekan Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa wszczął postępowanie w sprawie skreślenia P.B. z listy studentów Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa, kierunku ogrodnictwo, w roku akademickim 2008/2009. Wskazał jednocześnie, iż zgodnie z art. 190 ust. 2 pkt 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów, w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Z dokumentacji studiów studenta wynika zaś, że nie uzyskał on zaliczenia pierwszego semestru w wymaganym terminie, tj. do dnia 16 lutego 2009 r. P.B. zwrócił się do Dziekana Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Rektora z dnia 5 marca 2009 r., uchylenie tej decyzji i wydanie nowej decyzji (data wpływu pisma do organu - 16 marca 2009 r.). W uzasadnieniu podał, że Rektor nie zapewnił mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Rektor Uniwersytetu, na podstawie art. 145 §1 pkt 4 w zw. z art. 150 §1 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 5 marca 2009 r. Decyzją z dnia 8 czerwca 2009 r. Rektor Uniwersytetu, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 5 marca 2009 r., uchylającej w całości decyzję Dziekana Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa z dnia 13 stycznia 2009 r. w sprawie skreślenia P.B. z listy studentów stacjonarnych studiów pierwszego stopnia i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że po ponownej analizie i ocenie tej decyzji w świetle art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uznał, że decyzja zawiera wad materialnoprawnych. Naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie miał bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ujawnienie tej wady i jej usunięcie we wznowionym postępowaniu powoduje, że treść rozstrzygnięcia pozostaje niezmieniona, jako zgodna z prawem. W skardze z dnia 1 czerwca 2009 r. P.B. zarzucił Rektorowi Uniwersytetu bezczynność w przedmiocie załatwienia wznowionej sprawy skreślenia z listy studentów ogrodnictwa i wniósł o zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Podał, że postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Rektor wznowił postępowanie w sprawie skreślenia skarżącego z listy studentów, lecz do dnia złożenia skargi nie załatwił sprawy. Skarżący stwierdził też, że wyczerpał środki zaskarżenia, gdyż przed wniesieniem skargi złożył zażalenie na bezczynność organu zgodnie z art. 37 K.p.a. Wskazał, że w piśmie tym zarzucił bezczynność w wielu sprawach, lecz wyodrębnił również zaskarżoną bezczynność. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Przyznał, że decyzja Rektora z dnia 8 czerwca 2009 r. została wydana z przekroczeniem terminu jednomiesięcznego. Zaznaczył jednak, że określone w art. 35 § 3 K.p.a. terminy załatwiania spraw mają charakter procesowy. Ich upływ nie pozbawia zatem organu możliwości orzekania w sprawie i nie powoduje wadliwości decyzji wydanej w takim postępowaniu. Zdaniem organu skarga jest bezzasadna, gdyż sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 8 czerwca 2009 r. Ponadto pełnomocnik organu podkreślił, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, gdyż w aktach sprawy brak jest zażalenia na bezczynność organu złożonego w trybie art. 37 K.p.a. Skarżący nie wskazał, kiedy i do kogo skierował zażalenie na bezczynność Rektora w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego, w ocenie organu, skarga jest przedwczesna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu Rektora Uniwersytetu dotyczącego niewyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, co powinno skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności skargi. Powyższe stanowisko jest błędne. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zasadą jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przed wniesieniem skargi do sądu, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym zgodnie z art. 36 K.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., jednakże warunkiem jest, aby środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Tryb ten nie ma zatem zastosowania, w przypadku gdy w bezczynności pozostaje organ, nad którym w postępowaniu administracyjnym nie ma organu wyższego stopnia. Jeżeli natomiast w sprawie będącej przedmiotem skargi nie są przewidziane środki zaskarżenia, to skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lub bezczynność organu w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). należy jednak podkreślić, że tryb ten ma zastosowanie tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy więc skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takich decyzji. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 480/06, LEX nr 188512 i z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 777/06, niepublikowane oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 6/06, LEX nr 222061). Zgodnie z art. 207 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W art. 36 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym przewidziano natomiast, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, w przypadku stwierdzenia niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, stwierdza nieważność m.in. decyzji rektora uczelni, ale z wyłączeniem decyzji administracyjnej. Skoro więc w niniejszej sprawie w bezczynności z wydaniem decyzji pozostaje rektor, to nie jest możliwe zastosowanie trybu przewidzianego w art. 37 K.p.a., gdyż nad tym organem w postępowaniu administracyjnym nie ma organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 K.p.a. (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 55/06, niepublikowany). Skarżący zarzucił Rektorowi bezczynność w wydaniu decyzji kończącej postępowanie, wszczęte postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r., którym wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 5 marca 2009 r. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a tego przepisu, tj. m.in. gdy organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnych. Uznając skargę na bezczynność za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności, bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynności organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się więc do sprawdzenia, czy rzeczywiście ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Skarga na bezczynność organu administracji ma bowiem na celu ochronę interesów strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami K.p.a. Organowi administracji publicznej można postawić skutecznie zarzut bezczynności wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (postanowienia lub innego aktu), bądź też nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji i nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jeżeli natomiast organ nie załatwi sprawy w powyższych terminach, obowiązany jest zawiadomić strony, z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej także w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. Rektor - jako organ odwoławczy - miał jednomiesięczny termin do załatwienia sprawy wznowionej postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Wznowione postępowanie zostało zakończone w dniu 8 czerwca 2009 r. wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji Rektora z dnia 5 marca 2009 r. Zauważyć jednak należy, że decyzja Rektora zapadła już po wniesieniu rozpoznawanej skargi. Sprawa została więc rozstrzygnięta co do istoty. W tej sytuacji nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia – bezczynność organu administracji. Mając na uwadze powyższe Sąd, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania. Podzielił bowiem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, (ONSAiWSA nr 4/2009, poz. 63), że przepis ten ma zastosowanie także, w przypadku gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Skoro natomiast organ administracji był bezczynny w dacie wniesienia skargi, ale przestał nim być, wydając stosowną decyzję, należało uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a., należało umorzyć postępowanie sądowe. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a.