II SAB/Ol 33/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w rozpoznaniu wniosku z dnia "[...]" w sprawie wglądu do książki ewidencji korespondencji urzędowej lub wydania kopii tej książki postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia A. Z. w dniu "[...]" wniósł - za pośrednictwem Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]" - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność tego organu w rozpoznaniu jego wniosku z dnia "[...]" w sprawie wglądu do książki ewidencji korespondencji urzędowej za miesiąc sierpień "[...]" lub wydania kopii tej książki. Wniósł, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]" do wydania wnioskowanego odpisu lub wydania aktu o odmowie wykonania wnioskowanej czynności. Wskazał, iż pomimo skargi do organu wyższej instancji, Dyrektor do chwili obecnej pozostaje w zwłoce, co przesądza, że pozostaje w bezczynności w dokonaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z art. 241 i 73 w zw. z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w "[...]" wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że funkcjonariusz może mieć wgląd do wnioskowanych dokumentów, a także żądać ich uwierzytelnionych odpisów, jeżeli jest stroną toczącego się postępowania, a wymienione dokumenty są częścią materiałów zgromadzonych w toczącym się postępowaniu. Takie uprawnienie przysługuje funkcjonariuszowi na podstawie art. 73 k.p.a. W sytuacji, gdy żądanie funkcjonariusza nie ma związku z toczącym się postępowaniem, nie ma on uprawnienia do wglądu do urzędowego dziennika korespondencji, a tym bardziej nie może on żądać uwierzytelnionych odpisów. Dodał, że pismem z dnia "[...]" udzielono stronie odpowiedzi w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego skarga na bezczynność organu jest niezasadna, gdyż organ udzielił stosownego wyjaśnienia, czym wypełnił swój obowiązek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest zawsze w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Oznacza to, iż badanie legalności aktów administracyjnych lub bezczynności organu polegającej na ich wydaniu poddanych kognicji sądu administracyjnego możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie bowiem braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, z kolei granice właściwości sądów administracyjnych i zakres ich kompetencji określają art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a. W tym miejscu przywołać należy pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym stwierdzono, iż zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Sądy administracyjne mogą rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków wyłącznie w zakresie objętym właściwością sądów. Zastosowanie danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu sprawy zgodności z prawem zaskarżonego działania wykonującego administrację publiczną, a brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych omawianą ustawą. Wynika to expressis verbis z art. 58 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sprawach nie objętych właściwością sądów administracyjnych wyłącznym sposobem rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi (por. B. Adamiak w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. OSK 547/04, publ. OSP 2006 r., nr 5 poz. 62). W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.), a nadto rozstrzygają spory o właściwość między organami (art. 4 p.p.s.a.). Z powyższej regulacji wynika w sposób jednoznaczny, iż skarga na bezczynność organu nie jest dopuszczalna w każdej sprawie, a tylko w takich sprawach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. akty administracyjne indywidualne (decyzje, wymienione postanowienia, inne akty lub czynności, interpretacje podatkowe). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika z treści art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, jego skarga na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]" w sprawie wglądu do książki ewidencji korespondencji urzędowej lub wydania kopii tej książki jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 2 p.p.s.a., jako skarga na bezczynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnienia wynikającego z art. 241 i art. 73 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. Wskazać zatem należy, iż niezależnie od szczególnego charakteru stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej, podobnie jak i stosunków służbowych funkcjonariuszy innych służb mundurowych, istotne znaczenie ma w niniejszej sprawie okoliczność, czy zgłoszone przez skarżącego żądanie dotyczące wglądu do książki ewidencji korespondencji urzędowej lub wydania kopii tej książki nastąpiło w toku konkretnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ w sprawie wynikającej z jego stosunku służbowego i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), czy też nie ma ono związku z tego rodzaju postępowaniem. Tylko bowiem w tym pierwszym przypadku, który jak wynika z dokonanych przez organ ustaleń nie wystąpił w sprawie, miałyby zastosowanie przepisy Działu II Rozdział 3 k.p.a. zatytułowanego "Udostępnienie akt". Przepisy te regulują kwestie związane z udostępnieniem stronie przez organ administracji publicznej akt prowadzonego przez ten organ z udziałem strony postępowania. Przepisy tego rozdziału ustanawiają zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, albowiem prawo ich przeglądania służy jedynie stronie (jej przedstawicielowi lub pełnomocnikowi) danego, konkretnego postępowania. Artykuł 73 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów. Zgodnie z § 2 tego artykułu strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W myśl zaś § 2 art. 74 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skoro jednak nie toczyło się, jak wynika z materiału dowodowego, postępowanie administracyjne z udziałem skarżącego, a objęta wnioskiem książka ewidencji nie stanowiła materiału zgromadzonego w toczącym się postępowaniu, to nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 73 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. jako podstawa do wydania ewentualnego postanowienia odmawiającego umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. Tym samym, skarżący nie mógł opierać swojego żądania na powyżej wskazanych normach prawnych, a w konsekwencji nie mógł zarzucić organowi bezczynności w ich niezastosowaniu. Również nietrafne jest twierdzenie skarżącego, że prawo do wglądu do książki ewidencji korespondencji urzędowej lub wydania kopii tej książki jest jego uprawnieniem wynikającym z art. 241 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W literaturze przedmiotu przyjmuje się (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.), że przedmiotem wniosku nie jest jakiś zarzut, lecz chęć ulepszenia istniejącego stanu rzeczy. Może on dotyczyć zarówno działania, jak i zaniechania, odnosi się jednak do przyszłości (J. Lang, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 132). Wniosek ma znaczenie prewencyjne, profilaktyczne, zmierza bowiem do usunięcia pewnych nieprawidłowości, uchybień, czy braków w przyszłości. Stanowi "formę inicjatywy obywatelskiej" i w przeciwieństwie do skargi "wnoszony jest z reguły w interesie społecznym". Ponadto, postępowanie w sprawie wniosku ma charakter postępowania uproszczonego, jest jednoinstancyjne. Wnioskodawcy nie przysługuje żaden środek prawny na akt kończący to postępowanie. Postępowanie wnioskowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku, a na zawiadomienie nie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, żądanie przez funkcjonariusza Służby Więziennej wglądu do książki ewidencji korespondencji urzędowej lub wydania kopii tej książki nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie charakteryzują się tym, że: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (są one zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.); 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (v: postanowienia NSA: z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 618/10). W orzecznictwie wskazuje się, że w drodze tego przepisu mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego w szczególności: określone czynności materialno-techniczne, odmowa przyjęcia do zakładu administracyjnego, odmowa realizacji przez organ administracyjny uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. Dlatego też, w ocenie Sądu, czynność polegająca na wglądzie do książki korespondencji w żadnym razie nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Nie można również dopatrzyć się żadnego związku pomiędzy wydaniem kserokopii książki ewidencji korespondencji z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Konkludując należy wskazać, iż z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa- (v: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61; postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 516/10). W ocenie Sądu czynność polegająca na wydaniu kserokopii książki ewidencji korespondencji, jak też wgląd do tej książki, nie mają takiego waloru. Nie wpływają one w żaden sposób na możliwość realizacji przez skarżącego jego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a w konsekwencji nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Reasumując, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmowany jest pogląd, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej dopuszczalna jest tylko w takim zakresie, w jakim na mocy art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (tak m.in. w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SAB/Wa 2/07, publ. Lex Nr 337771 i postanowieniu NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt GSK 1101/08, publ. Lex Nr 552736). Podzielając powyższy pogląd i mając na uwadze, że wniesiona przez A. Z. skarga na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]" nie dotyczy decyzji, postanowienia ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej bądź interpretacji podatkowej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., Sąd uznał tę skargę za niedopuszczalną, gdyż sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.