II SAB/Ol 4/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. Ł. na bezczynność Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności postanawia odrzucić skargę. W dniu 12 stycznia 2015 r. K. Ł., działając za pośrednictwem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (dalej jako: "organ"), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność tego organu w wydaniu rozstrzygnięć w sprawach: 1. podwyższenia stopnia niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany w związku z pogorszeniem stanu zdrowia w zakresie schorzenia narządu słuchu oraz 2. ustalenia stopnia niepełnosprawności w związku z pogorszeniem stanu zdrowia w zakresie schorzeń układu rozrodczego oraz trawiennego. Jako podstawę prawną skargi wskazała art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046), dalej jako: "ustawa o rehabilitacji" oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu 4 listopada 2015 r. złożyła do organu jeden wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Do wniosku załączyła obszerną dokumentację dotycząca chorób: 1. narządu słuchu, 2. narządu ruchu, 3. układu rozrodczego oraz 4. układu pokarmowego. Podała, że celem wniosku było: 1. podwyższenie stopnia niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany z powodu choroby słuchu, gdyż posiada w tym zakresie orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności oraz 2. wydanie orzeczeń o niepełnosprawności w związku z pozostałymi chorobami. Na dzień 25 listopada 2015 r. wyznaczone zostało posiedzenie składu orzekającego, na którym odbyła rozmowę z lekarzem laryngologiem. Natomiast na kolejnym posiedzeniu w dniu 9 grudnia 2015 r. została przebadana przez ortopedę. W dniu 16 grudnia 2015 r. organ wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności umiarkowanym z uwagi na chorobę narządu ruchu – kręgosłupa. Orzeczenie to zostało skarżącej doręczone w dniu 20 stycznia 2016 r. Zdaniem skarżącej orzeczenie to dotyczy wyłącznie choroby kręgosłupa, gdyż nie zawiera żadnych informacji dotyczących pozostałych schorzeń udokumentowanych przy wniosku. Oczekiwała orzeczeń dotyczących pozostałych zgłoszonych chorób, jednak bezskutecznie. W dniu 17 października 2016 r. skarżąca wezwała organ do niezwłocznego wydania stosownego dokumentu w zakresie podwyższenia stopnia niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany z powodu choroby narządu słuchu. Zaznaczyła, że brak stosownego dokumentu w tym zakresie uniemożliwia jej korzystanie z uprawnień, jakie powinny jej przysługiwać przy tak dużym ubytku słuchu, w szczególności z dodatkowych dni wolnych na specjalistyczne konsultacje lekarskie lub zapewnienie odpowiednich warunków pracy. Pismem z dnia 19 października 2016 r. organ poinformował skarżącą o stanowisku lekarza laryngologa i ważności orzeczenia z dnia 18 listopada 2003 r. oraz o konieczności złożenia stosownych dokumentów w przypadku zmiany stanu zdrowia. W piśmie z dnia 22 października 2016 r. skarżąca zarzuciła organowi, że nie zajął w ogóle stanowiska w zakresie choroby narządu słuchu, układu pokarmowego i rozrodczego. Podkreśliła, że obowiązkiem organu było rozpoznać wniosek i wydać stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do podwyższenia niepełnosprawności wydać orzeczenie o odmowie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (art. 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności – Dz. U. z 2015r. poz. 1110, dalej jako: "rozporządzenie"). Stwierdziła, że bezczynność organu uniemożliwia jej korzystanie z należnych praw i przywilejów, a także złożenie odwołania. Domagała się rozpatrzenia jej wniosku z dnia 4 listopada 2015 r. w całości. W odpowiedzi organ wskazał na orzeczenie z dnia 16 grudnia 2015 r., akcentując, że strona mogła wnieść od niego odwołanie. W dniu 7 listopada 2016 r. skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia. W piśmie z dnia 9 grudnia 2016 r. argumentował, że orzeczenie z dnia 16 grudnia 2015 r. stanowi rozstrzygnięcie wniosku skarżącej. Wyjaśniono, że formą zakończenia postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności nie jest wydanie odrębnego orzeczenia dla każdej jednostki chorobowej. Postepowanie kończy się wydaniem jednego orzeczenia, które stosownie do § 32 ust. 4 rozporządzenia, może zawierać więcej niż jeden symbol przyczyny niepełnosprawności, nie więcej niż trzy symbole schorzeń, które w porównywalnym stopniu wpływają na zaburzenie funkcji organizmu. Zauważono, że rozszerzenie przyczyny niepełnosprawności o pozostałe jednostki chorobowe, które nie występują na poziomie umiarkowanego stopnia byłoby niezasadne. Organ odwoławczy przyznał, że uzasadnienie orzeczenia z dnia 16 grudnia 2015 r. nie jest w pełni wyczerpujące, jednak uwzględnił, ze skarżąca uzyskała pełne stanowisko w odpowiedzi na zapytanie. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na bezczynność organu. Wskazała na treść § 6 ust. 1, § 7 ust. 3, § 13 ust. 5, § 15 ust. 2 i 3 oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia. Zaznaczyła, że zgadza się z orzeczeniem z dnia 16 grudnia 2015 r., zatem nie miała podstaw, aby się od niego odwoływać. Stwierdziła, że skoro z pism organów wynika, że sprawy dotyczące chorób narządu słuchu, układu pokarmowego i układu rozrodczego zostały załatwione w sposób odmowny, to w tym zakresie powinno zostać wydane odrębne orzeczenie. Niedopuszczalne bowiem jest wydanie jednego orzeczenia kończącego sprawy w sposób odmienny. Taka sytuacja wymagałaby od strony konieczności dokonania wyboru uznania orzeczenia i korzystania z należnych praw wobec jednej jednostki chorobowej bądź zrezygnowania z tych uprawnień w celu dochodzenia swoich praw wobec innych jednostek chorobowych. Taka sytuacja naruszałaby słuszny interes obywatela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. skarżąca podtrzymała skargę i zarzuty w niej zawarte. Podkreśliła, że wniosek dotyczył czterech spraw i każda z nich powinna zostać rozpatrzona merytorycznie. Oświadczyła, że nie odwoływała się od orzeczenia z dnia 16 grudnia 2015 r., ponieważ była z niego zadowolona i czekała na wydanie kolejnych orzeczeń o ustaleniu stopnia niepełnosprawności w związku z innymi schorzeniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy w kognicji sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas gdy dotyczy ona aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Zakres właściwości sądów administracyjnych generalnie określa art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 rozpoznaniu przez sąd administracyjny podlega skarga na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarżąca, z powołaniem się na ww. art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wywiodła skargę na bezczynność Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zarzucając temu organowi niezałatwienie jej wniosku w zakresie trzech, z udokumentowanych czterech schorzeń, w związku z którymi zwróciła się o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. W związku z tym wyjaśnić należy, że w judykaturze nie ulega wątpliwości, iż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji. Kwestia ta została już rozstrzygnięta w uchwałach NSA wydanych w poszerzonych składach siedmiu sędziów: z dnia 8 listopada 1999 r. OPS 12/99 ONSA 2000/2/47 oraz z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 11/02, ONSA2003//86). Przy czym droga sądowa zaskarżenia decyzji o takim charakterze wynika wprost z przepisów ustawy o rehabilitacji, która zastrzega w tym względzie kognicję sądów powszechnych. Obecnie stanowi o tym art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym unormowaniem od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zatem orzeczenie o niepełnosprawności jest sprawą cywilną w znaczeniu formalnym. Na rozróżnienie spraw w znaczeniu formalnym oraz materialnoprawnym zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08 (publ. LEX nr 575876). Sąd w orzeczeniu tym wskazał, że sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to sprawy wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania. Sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, to z kolei, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy" w rozumieniu art. 1 k.p.c.), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. NSA podkreślił, że jeżeli będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie. Taki charakter ma art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji, który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach wydawania orzeczeń o niepełnosprawności. Wobec literalnego brzmienia tego przepisu, a także treści art. 66 ustawy o rehabilitacji, który nakazuje stosować w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, zgodnie z którym bezczynność w wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Stanowisko to jednak należy zweryfikować w świetle nowelizacji art. 4479 § 4 k.p.c., określającego środek prawny przysługujący w przypadku zwłoki w wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności. Mocą ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 218), z dniem 20 marca 2015 r., przepisowi temu nadane zostało nowe brzmienie, przez dodanie odpowiednio zwrotów "lub wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności", "lub orzeczenia". Po tej zmianie przepis ten stanowi, że jeżeli organ rentowy lub wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności nie wydał decyzji lub orzeczenia w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany, odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. Na zasadzie tego przepisu przedmiotem odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych może być także bezczynność w ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 4778 § 2 pkt 4 k.p.c.), po wyczerpaniu środków prawnych przysługujących przed organami właściwymi do orzekania (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 39/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zważyć należy, iż z odesłania, o którym mowa w art. 66 ustawy o rehabilitacji nie można wysnuwać wniosku, że sądowoadministracyjna kontrola odnosi się do całego postępowania prowadzonego przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało stanowisko, że do właściwości sądu administracyjnego należy kontrola tylko tych orzeczeń, które wydawane są w toku postępowania, tj. postanowień procesowych, wydawanych na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonywać oceny, czy skarżony organ powinien był (tak jak to uczynił) wydać jedno orzeczenie o niepełnosprawności, czy też (tak jak oczekuje tego skarżąca) w przypadku odmowy ustalenia niepełnosprawności z powodu innych współistniejących chorób niebędących przyczyną niepełnosprawności, wydać odrębne orzeczenia dotyczące poszczególnych schorzeń. Byłaby to bowiem w istocie ingerencja w meritum wydanego przez organ orzeczenia, do czego sąd administracyjny nie jest uprawniony. Z tych też względów, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić. .