II SAB/Ol 45/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2016r. sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Burmistrza w udostępnianiu informacji publicznej 1/ stwierdza, że Burmistrz pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia "[ ...]"r.; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Burmistrza na rzecz D. Z. kwotę 603,20 zł (sześćset trzy złote 20/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Anonimowymi pismami z dnia: 14 września 2015 r. i 30 października 2015 r., przesłanymi pocztą elektroniczną, D. Z. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o udzielenie informacji, czy Minister Spraw Zagranicznych wystąpił do Gminy z zapytaniem o możliwość przyjęcia uchodźców (ilość) oraz o ewentualnie udzieloną odpowiedź. W sytuacji nieotrzymania zapytania z MSZ wniósł o informację, ilu uchodźców i emigrantów ekonomicznych Gmina jest w stanie przyjąć. W dniu 12 maja 2016r. wpłynęła do Urzędu Miejskiego skarga r. pr. K. L. – pełnomocnika D. Z. na bezczynność, w której skarżący domagał się m.in.: 1/ zobowiązania Burmistrza do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 14 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2/ uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i odstąpienie od wymierzenia podmiotowi obowiązanemu grzywny na podstawie art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wnosząc o umorzenie postępowania podał, że skarga jest zasadna, gdyż nie udostępnił żądanej informacji w ustawowym terminie. Dodał, że na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a rzeczona informacja została udzielona wnioskodawcy pismem z dnia 23 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2015, poz. 2058 j.t. – dalej jako u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Z uwagi na użycie niezbyt precyzyjnych sformułowań przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. Akt II SAB/Wa 85/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. Akt II SAB/Kr 109/08, , wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 publikowane na stronie internetowej: http://oreczenia.nsa.gov.pl; ). Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OSP 8/13, , publ. http://oreczenia.nsa.gov.pl; ). Zasadniczo chodzi więc o wiadomości (fakty, dane, treści dokumentów) służące realizowaniu zadań publicznych przez organ, wytworzone lub odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacja, aby posiadała walor informacji publicznej, musi wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu, ze stanem określonych zjawisk na dzień jej udzielenia (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. LexPolonica, z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: http://oreczenia.nsa.gov.pl; ). Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów i inne utrwalone treści, odnoszące się do organu władzy publicznej i dotyczące sfery jego działalności. Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może też zmierzać do kwestionowania żądanych informacji, nie może być próbą nawiązania polemiki. Wniosek ma dotyczyć faktów, nie może być zaś środkiem do ich kwestionowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 68/07, LEx nr 445283). Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa (tak m.in. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1067/08, LEX nr 491969). Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności - na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny; jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Natomiast zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie wskazanego w ust. 1 terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej w tym terminie. Podmiot udostępniający jest jednak zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten również ma charakter instrukcyjny. Przenosząc powyższe uwagi ogóle na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że po pierwsze wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej, skoro odnosił się do stanowiska (wystąpienia) w sprawach publicznych - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c u.d.i.p. oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego – pkt 5 lit c powyższego artykułu – definiowanego w realiach niniejszej sprawy jako wydatki związane z zapewnieniem materialnych form bytowania uchodźców (emigrantów ekonomicznych). W rezultacie powyższego Burmistrz był podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w wskazanym powyżej zakresie, a nie czyniąc powyższego do dnia złożenia skargi pozostawał w bezczynności, stąd Sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Stwierdzając stan bezczynności organu w zakresie pkt 1 wniosku, Sąd nie uznał aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). Analiza okoliczności sprawy nie pozwala stwierdzić, aby bezczynność organu nosiła cechy rażącego, a więc oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa, a za przyjęciem powyższego mogą przemawiać przeprosiny organu zawarte w piśmie organu z dnia 23 maja 2016 r. będącego odpowiedzią udzieloną skarżącemu. Brak realizacji wniosku w terminach przewidzianych w u.d.i.p. nie wynikał z lekceważenia skarżącego przez organ, lecz stanowił – jak można domniemać - skutek formy złożenia wniosku, stąd Sąd orzekł, jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w zakres których weszły wpis, opłata za czynności radców prawnych w rozmiarze minimalnym określonym w § 6 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), opłata skarbowa od pełnomocnictwa, koszty korespondencji pocztowej (4,20 zł) wraz z opłatami bankowymi za przelewy bankowe (2,0 zł).