II SAB/Ol 45/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D., J. S. i Z. K. na bezczynność Starosty w ochronie gruntów rolnych postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia A.D., J.S. i Z.K. (dalej również jako: skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Przewodniczącej Rady Powiatu skargę na bezczynność Starosty (dalej jako: organ lub Starosta) w sprawie ochrony gruntów rolnych, tj. działek nr "[...]" i nr "[...]", obręb K., gmina E., które zostały skażone odpadami szkodliwymi dla zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także spowodowały zniszczenia w środowisku przyrodniczym o znacznych rozmiarach. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jak wynika z przeprowadzonych przez organ 8 sierpnia 2019 r. oględzin rzędne wskazanych działek zostały podwyższone około 1m, a spływy powierzchniowe z podwyższonego terenu mogą spowodować zamulenie i w konsekwencji niedrożność przyległych rowów. Pełnomocnik skarżących złożył również do protokołu oświadczenie, że nawieziony materiał to odpady pochodzące z budowy drogi, nawiezione bezumownie i bezprawnie. Ponadto wyniki badań próbek gleby potwierdziły, że przedmiotowe działki zostały utwardzone odpadami niebezpiecznymi. W związku z powyższym, skarżący wnieśli o "pilne spowodowanie natychmiastowego przystąpienia do opracowania projektu remediacji przedmiotowych działek, tj. poddanie gleby ziemi i wód gruntowych działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości substancji powodujących ryzyko, ich kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się tak, aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem planowanego w przyszłości sposobu użytkowania". Powyższa skarga została zakwalifikowana przez Starostę jako skarga na bezczynność i przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że podjęte w ramach posiadanych kompetencji działania są prawidłowe, terminowe i adekwatne do poczynionych w sprawie ustaleń. Ponadto wskazano, że skarżący przed wniesieniem skargi nie złożyli wymaganego przepisami ponaglenia. W dalszej części uzasadnienia organ opisał szczegółowo czynności jakie zostały podjęte na skutek złożonego przez pełnomocnika skarżących zawiadomienia o nawiezieniu mas ziemnych na przedmiotowe działki. Podano, że Wójt Gminy prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcia ich z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania. Zatem wszczęta przez Starostę sprawa w zakresie utraty albo ograniczenia wartości użytkowej gruntów na wskazanych działkach, może być prowadzona po wyegzekwowaniu usunięcia tych odpadów przez Wójta Gminy. W związku z powyższym, postanowieniem z "[...]" organ zawiesił prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne. Podkreślono, że dopiero usunięcie odpadów umożliwi ocenę, czy w następstwie składowania na tym terenie odpadów niebezpiecznych doszło do zanieczyszczenia gleby i ziemi, a tym samym, czy konieczne jest przeprowadzenie działań remediacyjnych. Jednocześnie zaznaczono, że usunięcie odpadów należy do kompetencji wójta. W związku z ustaleniem, że pełnomocnik skarżących nie jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania wymienionych przed sądem administracyjnym, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 maja 2021 r. wezwano skarżących do usunięcia braków formalnych skargi przez jej podpisanie oraz podanie numerów PESEL, w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu zarządzenia, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to zostało doręczone: Z.K. – 20 maja 2021 r., A.D. – 21 maja 2021 r., a J. S. – 24 maja 2021 r. W zakreślonym terminie Z.K. oraz A.D. uzupełnili wskazane braki formalne wniesionej skargi, natomiast J. S., pomimo upływu terminu, nie nadesłała podpisanej skargi ani nie wskazała swojego numeru PESEL, mimo pouczenia, że spowoduje to odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zatem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący zakwestionowali pismem skierowanym do Przewodniczącej Rady Powiatu działania Starosty podjęte na skutek złożonego przez nich zawiadomienia o bezprawnym nawiezieniu mas ziemnych na należące do nich działki i tym samym, doprowadzenie do skażenia odpadami szkodliwymi dla zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także spowodowanie zniszczeń w środowisku przyrodniczym o znacznych rozmiarach. Jak wynika z akt sprawy organ, w związku z powziętą informacją co do bezumownego składowania odpadów na wskazanych działkach, podjął przepisane prawem czynności i w dniu 30 września 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie utraty albo ograniczenia wartości użytkowej tych gruntów. Postanowieniem z "[...]" Starosta zawiesił przedmiotowe postępowanie, uznając, że ustalenie rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz dalsze procedowanie w przedmiocie rekultywacji gruntów możliwe jest dopiero po usunięciu nawiezionych mas ziemnych, zaś postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcia ich z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania prowadzi Wójt Gminy i nie zostało ono zakończone. Należy jednak wyjaśnić, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych - tak jak w niniejszej sprawie - skargami na działalność organów, czyli takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 k.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. Skarga tego rodzaju uruchamia bowiem jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. Należy podkreślić, że w postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skarga określona w art. 227 k.p.a. stanowi odformalizowany środek ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego ani też postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Go 433/17, LEX nr 2345361; postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514; postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181). W zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak i sąd nie może kontrolować sposobu procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 k.p.a.). W związku z powyższym, należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. Dodatkowo należy również wskazać, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przy czym, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Na mocy art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Starosty w ochronie gruntów. Zatem skarżący winni, przed wniesieniem skargi, złożyć ponaglenie do organu wyższego stopnia, którym zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ponaglenie może być dokonane w każdym czasie, ale przed wniesieniem skargi do sądu. Wniesienie ponaglenia jest bowiem wymogiem formalnym warunkującym możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, a jego niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Ponadto odnośnie do skargi wniesionej przez J. S. należy zauważyć, że mimo wezwania do usunięcia braków formalnych poprzez podanie numeru PESEL oraz podpisanie skargi, skarżąca nie uzupełniła wskazanych braków wniesionej skargi. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.