II SAB/Ol 49/16

Dnia 24 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Alicja Jaszczak - Sikora po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. G. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie modernizacji drogi postanawia: odrzucić skargę WSA/post.1 - sentencja postanowienia Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że L. G. w dniu 9 grudnia 2013 r. wystąpiła do Wójta Gminy ( dalej jako: organ lub Wójt) o remont drogi wewnętrznej na działce nr ewidencyjny "[...]". Wniosek o modernizację lub wykonanie drogi prowadzącej do jej gospodarstwa ponowiła pismem z dnia 7 lipca 2015 r. Pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r. Wójt poinformował L. G., że w/w działka stanowi własność Skarbu Państwa a jej wniosek zostanie rozpatrzony po wydaniu decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. L. G. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że w niniejszej sprawie przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy nie mają zastosowania, gdyż kwestia wybudowania bądź modernizacji drogi nie stanowi sprawy administracyjnej – nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. L. G., w dniu 9 czerwca 2016 r. wniosła skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Wójta, zarzucając mu naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2016 r. , poz. 23, dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu skargi powołała się na przepis art. 227 k.p.a. wywodząc, że Wójt pozostaje w bezczynności w wykonaniu zadania, określonego w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, mimo złożenia przez nią w tej sprawie wniosku. Podniosła, że należąca do niej działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Dotychczas korzystała z przejazdu przez działkę sąsiednią, który ostatnio jest utrudniony. W sądzie powszechnym toczyła się sprawa od ustanowienie drogi koniecznej ale ze względu na koszty, wniosek ten wycofała. Wójt natomiast, mimo ciążącego na nim obowiązku, wynikającym z art. 8 ustawy o drogach publicznych, nie zamierza obowiązku tego wykonać. Organ, któremu zarzucono bezczynność, wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska przytoczył stan faktyczny sprawy wskazując z jakich przyczyn nie jest możliwe odtworzenie drogi, która istnieje tylko na mapach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając sprawę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, mieści się w katalogu spraw, określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako: p.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. wyrok NSA z 18 maja 2010 r., II GSK 381/10, Lex nr 596787). Zaznaczyć trzeba, że – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ale tylko w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko wtedy, gdy organ w prawnie określonym terminie nie wydaje: decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie albo postanowienia kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty; postanowienia w postepowaniu egzekucyjnym, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu lub nie podejmuje innych niż określone w/w czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie. Koniecznym jest zatem dokonanie oceny, czy wskutek wniosku skarżącej, dotyczącego remontu drogi publicznej, organ był zobligowany wydać któryś w wymienionych aktów albo dokonać czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Zarzucana przez skarżącą bezczynność organu nie dotyczy bowiem w istocie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek skarżącej nie zainicjował bowiem sprawy administracyjnej; organ nie był zobowiązany do załatwienia sprawy skarżącej ani w formie decyzji, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności regulujących indywidualne obowiązki lub uprawnienia skarżącego. Należy zważyć, iż istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami k.p.a. indywidualnej sprawy administracyjnej, zazwyczaj poprzez wydanie decyzji lub innego aktu, w sytuacjach przewidzianych w k.p.a. lub przepisach szczególnych. Przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r. I OSK 1620/12, dostępne w CBOSA, a także B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 378). Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 446) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie gminnych dróg, należy do zadań własnych gminy. Z nałożonego na gminy obowiązku budowy dróg gminnych nie wynika jednak uprawnienie do żądania wybudowania określonej drogi (postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r. I OSK 771/14). Wniosek o wybudowanie drogi nie podlega załatwieniu w trybie określonym w k.p.a. Z tego powodu nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynność organu w sprawie, w której brak jest materialnoprawnej podstawy do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zatem, skoro brak jest przepisu powszechnie obowiązującego w sferze prawa publicznego, dającego podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. W skardze skarżąca powołuje się na przepis art. 227 k.p.a. wywodząc z niego swoje uprawnienie do wniesienia skargi. W tej kwestii należy wyjaśnić skarżącej, że rzeczywiście przepis ten daje podstawę do wnoszenia skarg na zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jednakże skargi te, stosownie do art. 228 k.p.a. składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, określonych w art. 229 k.p.a., a nie do sądu administracyjnego. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga, w sytuacji faktycznej i prawnej, która nie odpowiada dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy.