II SAB/Ol 57/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi H. L. na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego H. L. z dnia "[...]" o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III . nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego H. L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że H. L. (dalej jako: skarżący) w dniu 24 maja 2016 r. złożył w Urzędzie Miasta i Gminy pismo adresowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej, w którym wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów z posiedzenia Komisji Rewizyjnej w dniu 17 marca oraz wszystkich Komisji Rady Miejskiej w dniu 21 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. Naczelnik Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy, działając z upoważnienia Burmistrza poinformował skarżącego, że wnioskowane dokumenty zostaną przesłane we wskazanej formie w terminie 14 dni, po wniesieniu opłaty w wysokości 10,80 zł na podane konto. Jako podstawę prawną żądania opłaty organ wskazał art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zarządzenie Burmistrza z dnia 31 grudnia 2015 r., Nr 186/15, w sprawie ustalenia opłat za udostępnianie informacji publicznej. Powyższe pismo doręczone zostało skarżącemu w dniu 8 czerwca 2016 r. Tego samego dnia skarżący wywiódł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Burmistrza w udostepnieniu wnioskowanych informacji. Wniósł o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanych informacji i wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zarzucił, że uzależnienie udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, która według organu odpowiada wysokości kosztów związanych z udostępnieniem informacji, stanowi naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ocenił, że art. 15 ust. 2 tej ustawy określa tylko, że zawiadamia się wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od tego powiadomienia, niezależnie od tego, czy opłata została uiszczona. W odpowiedzi na skargę Sekretarz Miasta i Gminy, działając z upoważnienia Burmistrza, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że adresatem wniosku był Przewodniczący Rady Miejskiej, który jest podmiotem wchodzącym w skład organu Gminy, jakim jest Rada Miejska, przewodniczy jej pracom w ramach funkcji organizacyjnych, w związku z czym należy przyjąć, że był organem właściwym w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej. Organem takim nie był w tym przypadku Burmistrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest jej udostępnianie na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p.,. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W związku z tym uwzględnić należało, że wobec generalnego prawa do informacji publicznej postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Udostępnienie na wniosek następuje zaś bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, przede wszystkim wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja dotycząca protokołów z posiedzeń Komisji Rewizyjnej i Komisji Rady Miejskiej stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy dokumentów urzędowych. Znamiennym w sprawie jest przy tym, że wniosek adresowany do Przewodniczącego Rady Miejskiej, przyjął do rozpatrzenia Burmistrz, do czego był uprawniony jako organ wykonawczy gminy, odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie Urzędu i reprezentujący Gminę na zewnątrz. Skoro to naczelnik Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy, działając z upoważnienia Burmistrza, poinformował skarżącego, że prześle mu wnioskowane dokumenty, warunkując realizację wniosku uiszczeniem opłaty, to zasadnie skarżący kieruje zarzut bezczynności przeciwko Burmistrzowi, który potwierdził wskazanym pismem, że posiada wnioskowane dokumenty i podjął się załatwienia wniosku. Rozumienie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przedstawione przez skarżącego jest prawidłowe. Przepis ten nie wstrzymuje obowiązku niezwłocznego załatwienia wniosku poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Przepisy te zapewniają organowi dodatkowy czas na weryfikację pracochłonności i kosztów związanych z realizacją wniosku według żądanego sposobu udostępnienia posiadanych informacji publicznych i pozwalają organowi na przesunięcie w czasie o kolejne 14 dni realizacji wniosku z powodu koniecznych do poniesienia przez organ nakładów pracy czy środków. Jednak nadal podstawowym terminem załatwienia podania w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pozostaje termin "bez zbędnej zwłoki". W rozpoznawanej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ kategorycznie poinformował skarżącego, że prześle mu wnioskowane dokumenty dopiero po wniesieniu opłaty, czyli faktycznie odmówił realizacji wniosku i pomimo upływu terminu określonego w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie przesłał skarżącemu żądanych dokumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został już pogląd, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Taki akt mogący przybrać formę "zarządzenia", "wezwania", "informacji", czy "powiadomienia" nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego. Oprócz określenia wysokości "kosztów", jakie wnioskodawca zobligowany jest ponieść w związku ze złożonym przez siebie wnioskiem, pismo to uzewnętrznia także uprawnienie organu do pobrania od wnioskodawcy opłaty. Kreuje zatem również zobowiązanie o charakterze finansowym (por. postanowienia NSA: z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15 oraz z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/15, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jest mowa o ustaleniu opłaty odpowiadającej wysokości dodatkowych kosztów, które organ ma ponieść. Przepis ten zatem określa kryteria ustalenia wysokości tego rodzaju opłaty, istnieje więc możliwość weryfikacji, czy nałożenie opłaty nastąpiło z ich uwzględnieniem, a tym samym podstawa do dokonania kontroli sądowej takiego aktu organu. Wpływa on bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację wnioskodawcy, obligując go do uiszczenia opłaty. Akt taki dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. z przepisów u.d.i.p. i podlega odrębnemu zaskarżeniu na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie można więc badać zasadności nałożonej na skarżącego opłaty. Podkreślić należy przy tym, że podmiot zobowiązany nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia ustalonej kwoty. Z powodu braku wniesienia opłaty nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji, ani pozostawić wniosku bez rozpoznania, gdyż przytoczone przepisy nakazują mu udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, dopuszczając tylko przesunięcie terminu załatwienia wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 9/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało zobowiązać Burmistrza Lidzbarka do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 24 maja 2016 r. W przedstawionych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował zgłoszonego wniosku. W ocenie sądu organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie dawało podstaw do dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżacego uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.