II SAB/Ol 57/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi Izby na bezczynność Inspektora w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zezwolenia na prowadzenie apteki I. zobowiązuje Inspektora do rozpatrzenia, w terminie 14 dni, wniosku Izby z dnia "[...]" roku w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]" r. udzielającą zezwolenia II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej jako Inspektor, organ), decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", działając na podstawie art. 99 ust 1 i 2, art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), udzielił przedsiębiorcy A zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]". Pismem z dnia 20 września 2016 r. Prezes Okręgowej Izby Aptekarskiej (dalej jako Izba, skarżąca) wezwał Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do usunięcia naruszenia prawa mającego miejsce w odniesieniu do ww. decyzji wskazując, że decyzja ta została wydana bez zachowania odpowiedniej procedury w związku z naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, w myśl którego samorząd aptekarski swoje zadania wykonuje w szczególności poprzez wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Wskazał, że w toku postępowania zakończonego ww. decyzją opinia taka nie została wydana, w związku z czym decyzja ta obarczona jest wadą determinującą co najmniej wznowienie postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Do ww. pisma Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odniósł się w piśmie z dnia 26 września 2016 r. wskazując, że opinia dotycząca ww. apteki została wydana przez Okręgową Radę Aptekarską uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]". Pismem z dnia 30 września 2016 r. Okręgowa Izba Aptekarska wyjaśniła, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia "[...]" stosowna opinia przez Okręgową Radę Aptekarską nie została wydana. Przesłana przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego uchwała nr "[...]" z dnia "[...]’ Okręgowej Rady Aptekarskiej nie stanowiła opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, co wynikało wprost z jej treści. Przesłana uchwała dotyczyła tylko i wyłącznie udzielenia farmaceucie pozytywnej opinii w związku z zamiarem podjęcia przez niego funkcji kierownika apteki. Wydając rzeczoną uchwałę Okręgowa Rada Aptekarska nie analizowała w żaden sposób okoliczności związanych z udzieleniem przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki, co jest ustawowym uprawnieniem samorządu aptekarskiego. W odpowiedzi, pismem z dnia 13 października 2016 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że nie miał obowiązku zwracać się o wydanie opinii. W dniu 10 listopada 2016 r. Okręgowa Izba Aptekarska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa mającego miejsce w odniesieniu do decyzji z dnia "[...]" Zarzucono organowi naruszenie: - art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, w myśl którego samorząd aptekarski swoje zadania wykonuje w szczególności poprzez wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, a których to kompetencji Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w sprawie odmówił nie występując o wydanie stosownej opinii, - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu - co w sprawie miało miejsce, oraz - art. 149 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie decyzji z dnia "[...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 104/16, odrzucił skargę Okręgowej Izby Aptekarskiej na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu wskazano, że czynność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa wywołuje skutki prawne, dlatego nie może być przez stronę powtarzana, a jako skuteczną traktować należy pierwszą z nich, z dnia 20 września 2016 r. Przyjęcie, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa może być składane wielokrotnie, stawiałoby wzywającego w bardziej uprzywilejowanej pozycji od innych podmiotów wnoszących skargi. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje tylko raz to w niniejszej sprawie skargę należało wnieść w terminie 30 dni, liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi organu. W związku z tym, że organ udzielił odpowiedzi na wezwanie – pismo organu z dnia 26 września 2016 r. – to termin na wniesienie skargi upłynął najpóźniej 30 października 2016 r. Tymczasem skarżąca wywiodła skargę do sądu dopiero 10 listopada 2016 r., a zatem co najmniej 11 dni po terminie. Postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. II GZ 371/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2017 r. NSA podniósł, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wyłączne jedno, a nie dwa wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Pierwsze pismo skarżącej skierowane do organu w sprawie (z dnia 20 września 2016 r.) nie stanowi wezwania do usunięcia narusza prawa w rozumieniu art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak nieprawidłowo zakwalifikował je Sąd, a także – jak się wydaje – organ. To, niesporządzone przez profesjonalistę pismo Izby, ze względu na jego treść należało zakwalifikować jako wniosek o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. (okoliczność użycia przez stronę zwrotu "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" nie mogła przesądzać o treści pisma). Strona domagała się w nim wznowienia postępowania (podaje podstawę prawną) w stosunku do udzielonego podmiotowi A zezwolenia z dnia 12 sierpnia 2016 r. na prowadzenie apteki, ponieważ – jej zdaniem – zezwolenie to zostało wydane z naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1496) przez pozbawienie Izby prawa do wydania opinii w sprawie udzielenia wskazanego zezwolenia, co stanowi wadę uzasadniającą wznowienie postępowania. Pismem z dnia 26 września 2016 r. Inspektor "rozstrzygnął" ten wniosek, wyjaśniając Izbie jednym zdaniem, że uchwałą z dnia 18 czerwca 2016 r. wydała już pozytywną opinię dotyczącą farmaceuty mającego zostać kierownikiem powyższej apteki. W tym stanie rzeczy strona, pismem z dnia 30 września 2016 r. po raz pierwszy (i w niniejszej sprawie jedyny) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, argumentując, że przy wydawaniu zezwolenia doszło do naruszenia prawa Izby do jego zaopiniowania, natomiast wskazana przez organ opinia dotycząca farmaceuty nie jest równoznaczna (tożsama) z opinią co do prowadzenia apteki, a takiej Izba nie wydała. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 13 października 2016 r. Inspektor "poinformował" stronę z jakich przyczyn postępowanie nie może zostać wznowione. Odpowiedź doręczono stronie 17 października 2016 r., stąd termin 30 dni do wniesienia skargi w rozumieniu przywołanego art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi upływał w środę, 16 listopada 2016 r. Strona w dniu 10 listopada 2016 r. wiosła skargę na bezczynność Inspektora w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania z dnia 20 września 2016 r., zatem dokonała czynności procesowej w ustawowym terminie, a tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi jako wniesionej z uchybieniem terminu. W piśmie procesowym z dnia 6 września 2017 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm., dalej jako p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II GZ 371/17, mocą którego zostało uchylone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 104/16, a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając ponownie skargę mógłby odstąpić od wykładni prawa, zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny. Dodać należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne (takim jest postanowienie NSA z dnia 25 maja 2017 r.) wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem związane faktem i treścią orzeczenia. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Odnosząc wskazane powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Pismo strony skarżącej z dnia 30 września 2016 r. spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 in fine k.p.a., wobec czego skarżący wniósł skargę spełniając przesłanki przewidziane w art. 52 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy wskazać należy, że wniosek strony skarżącej o wznowienie postępowania zawarty w piśmie z dnia 20 września 2016 r. wpłynął do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w dniu 23 września 2016 r. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Strona skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu w dniu 10 listopada 2016 r., wobec czego w dniu wniesienia skargi do sądu organ pozostawał w bezczynności. Mając to na uwadze, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na bezczynność organu zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 20 września 2016 r. w sprawie wznowienia postępowania. Przystępując z kolei do oceny czy opisana w niniejszej sprawie bezczynność miała charakter rażący należało w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się jednak, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). Opisany powyżej przebieg postępowania w procedowaniu organu nad wnioskiem strony skarżącej z dnia 20 września 2016 r. nie pozostawia wątpliwości, iż organ ten dopuścił się bezczynności, jednakże okoliczności stanu faktycznego nie wskazują, by bezczynności organu w niniejszej sprawie przypisać znamię "rażącego naruszenia prawa". Przede wszystkim należy wskazać, że organ nie unikał procedowania, a jedynie w wyniku niewłaściwego zinterpretowania treści pisma z dnia 20 września 2016 r., błędnie poprowadził postępowanie. W ocenie Sądu wskazane okoliczności wskazują na to, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca "z rażącym naruszeniem prawa". Jak zostało to powyżej wyjaśnione fakt zaniechania podjęcia przez organ w ustawowym terminie określonej czynności czy wydania aktu nie stanowi sam w sobie o kwalifikowanym charakterze naruszenia prawa i nie daje wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce "z rażącym naruszeniem prawa", gdyż o tym, czy takie naruszenie prawa jest rażące (oczywiste, ewidentne) muszą każdorazowo rozstrzygać indywidualne okoliczności faktyczne sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. W niniejszej sprawie stwierdzonej bezczynności nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, czego dowodem są stanowiska Inspektora wyrażone w pismach z 26 września 2016r. i 13 października 2016r., a jedynie z uwagi na charakter postępowania (wznowienie) organ nie zajął stanowiska w formie wskazanej w art. 149 § 1 lub § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017, poz. 1257 j.t.). Z uwagi na powyższe - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono, jak w punkcie II sentencji wyroku.