II SAB/Ol 60/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) K.S. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w udostępnieniu informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że strona w dniu 13 stycznia 2021 r., za pośrednictwem platformy ePuap złożyła do Prezydenta Miasta (dalej również jako: "organ"), wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przedstawiając łącznie 12 zagadnień. Pismem z dnia 27 stycznia 2021 r., podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na w/w wniosek w zakresie punktów: 1 - 9 i 12. W zakresie odpowiedzi na punkty: 10 i 11, z uwagi na to, że wnioskowana informacja została zakwalifikowana jako informacja przetworzona, organ wezwał skarżącą do przedstawienia szczególnego interesu publicznego w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma i jednocześnie wezwał do jego uzasadnienia. Strona nie ustosunkowała się do wezwania z dnia 27 stycznia 2021 r. Decyzją z dnia "[...]" r., Prezydent Miasta odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi do punktów 10 oraz 11 wniosku z dnia 13 stycznia 2021 r. W dniu 24 marca 2021 r., strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W dniu 25 marca 2021 r., skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w odniesieniu do odpowiedzi przesłanej w dniu 27 marca 2021 r. w związku z tym, że organ nie udzielił odpowiedzi lub udzielił odpowiedzi niepełnej. Organ, pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r., wyjaśnił stronie, że informacja publiczna nie może zmierzać do wyrażenia przez organ opinii, czy służyć do zbadania stanu wiedzy lub nawet "świadomości" organu w pewnych zakresach. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i nie jest nią informacja abstrakcyjna dotycząca sfery ocen, czy przypuszczeń. Organ stwierdził, że udzielił odpowiedzi na wszystkie zapytania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzją z dnia "[...]"r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" i przekazało sprawę Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia. W dniu 13 maja 2021 r., strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, bezczynność Prezydenta Miasta w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na punkty: 4, 5 i 12 zapytania z dnia 13 stycznia 2021 r., zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych zawartych w punktach 4, 5 i 12 wniosku i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył wielu zagadnień ujętych dla porządku w 12 punktach, każde z postawionych pytań należy traktować jako osobny wniosek, tak również potraktował je organ, który na część pytań udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem, na część pytań nie odpowiedział lub udzielił informacji innej niż wnioskowana, co do części zaś formalnie odmówił udostępnienia informacji publicznej. Podano, że w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r. organ, wskazał, że udzielił w terminie odpowiedzi na wszystkie zapytania dotyczące bezdomności zwierząt zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem strony, do dnia wniesienia przedmiotowej skargi, organ nie udzielił wnioskowanych informacji. Organ nie udzielił odpowiedzi na następujące pytania: 1) zważywszy, że finansowanie pochodzi z środków publicznych, w tym podatków od osób i podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na terenie Gminy, czy Gmina przed podjęciem decyzji o zakontraktowaniu do wykonywania zadań własnych związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi (w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt) podmiotu spoza gminy, przeprowadziła analizę, pod kątem korzyści finansowych i społecznych, powierzenia tych zadań podmiotowi/podmiotom zlokalizowanemu na terenie gminy, w tym stworzenie schroniska gminnego samodzielnie lub w porozumieniu z innymi gminami, tak aby pieniądz podatnika z terenu gminy w jak największym możliwym stopniu zasilał gospodarkę gminy i służył jej mieszkańcom poprzez stworzenie nowych miejsc pracy? Jeżeli tak, proszę o przesłanie kopii takiej analizy. Jeżeli nie, proszę o wyjaśnienie, dlaczego Gmina nie przeprowadziła takiej analizy" (punkt 4); 2) czy Gmina, w tworzeniu programów opieki nad zwierzętami, w szczególności wyboru podmiotu odławiającego, transportującego oraz prowadzącego schronisko, uwzględnia" Wytyczne dla Gmin do tworzenia programów opieki nad zwierzętami" ze stycznia 2018 r opracowane przez Fundację, które otrzymały rekomendację Najwyższej Izby Kontroli oraz "Zasady dobrych praktyk w sprawie programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalanych przez rady gmin", opracowane przez Głównego Lekarza Weterynarii przy współudziale przedstawicieli niektórych organizacji działających na rzecz zwierząt, urzędów miast oraz po uwzględnieniu opinii nadesłanych do Głównego Inspektoratu Weterynarii przez organy samorządu terytorialnego w 2014 r.? Jeżeli tak, proszę o wskazanie, które z tych wskazówek i zasad Gmina uwzględniła, jeżeli nie proszę o informację, dlaczego nie uwzględniono tych wytycznych i zasad" (punkt 5); 3) proszę o wykaz działań podjętych przez Gminę w latach 01.01.2015 r. do dnia 31.12.2020 r., w celu znalezienia zwierzętom bezdomnym odłowionym na terenie Gminy nowych domów (opiekunów). Jeżeli Gmina w całości powierzyła to zadanie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, proszę o informację, jakie czynności podjęła Gmina wobec podmiotu wykonującego zadanie w celu zapewnienia rzetelnej i efektywnej realizacji tego zadania, ze szczególnym uwzględnieniem zasady celowego i racjonalnego wydatkowania publicznego oraz obowiązków Gminy wynikających ze statusu ustawowego opiekuna zwierząt bezdomnych odłowionych na terenie gminy. W szczególności czy: Gmina posiada dane osób, które adoptowały zwierzęta (odłowione z terenu Waszej Gminy) ze schroniska? sprawdzono autentyczność adopcji wykazywanych przez właścicieli schroniska? Jeśli tak, to w jaki sposób?" (punkt 12). Skarżąca podniosła, że wnioskowana w punkcie 4 informacja nie dotyczyła tego, czy podmiot zobowiązany przestrzegał przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, zatem przesłana odpowiedź nie stanowiła udzielenia przez podmiot zobowiązany wnioskowanej informacji. Odnośnie do udostępnienia informacji wnioskowanej w punkcie 5, organ nie przedstawił argumentów i przesłanek, które doprowadziły do faktu nieuwzględnienia przez Gminę wzmiankowanych w tym punkcie dokumentów. Organ błędnie uznając, że pytanie nie dotyczyło sfery faktów, nie udzielił na nie pełnej odpowiedzi. W odniesieniu zaś do punktu 12, udzielona skarżącej odpowiedź nie stanowiła informacji, o którą wnioskowała, nie zawierała ona bowiem informacji o tym, czy i w jaki sposób Gmina kontroluje rzetelność realizacji tego zadania przez wykonawcę. Wbrew twierdzeniom organu, zdaniem skarżącej, wszystkie zadane pytania i żądania udostępnienia informacji publicznej, dotyczyły sfery faktów oraz podjętych lub niepodjętych przez organ działań. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że udzielił odpowiedzi co do punktów: 4, 5 i 12. Jednakże ich treść nie była satysfakcjonująca dla skarżącej, której subiektywna opinia nie daje podstawy prawnej do złożenia skargi na bezczynność w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z poźn. zm.) , zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W przedmiotowej sprawie, strona domagała się odpowiedzi na 12 pytań, zawartych we wniosku z dnia 13 stycznia 2021 r. Organ, pismem z dnia 27 stycznia 2021 r., udzielił odpowiedzi w zakresie punktów: 1-9 i 12. W zakresie odpowiedzi na punkty: 10 i 11, z uwagi na to, że wnioskowana informacja została zakwalifikowana przez organ jako informacja przetworzona, organ wezwał skarżącą do przedstawienia szczególnego interesu publicznego w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma i jednocześnie wezwał do jego uzasadnienia. Następnie, decyzją z dnia "[...]" organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi do punktów 10 i 11. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium odwoławcze z dnia "[...]"r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu 25 marca 2021 r., skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w odniesieniu do odpowiedzi przesłanej w dniu 27 marca 2021 r. w zakresie odpowiedzi m.in. w punktach 4,5 i 12. Organ, w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r., stwierdził, że udzielił w terminie odpowiedzi na wszystkie zapytania dotyczące bezdomności zwierząt zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazać należy, że we wniosku o udzielenie informacji publicznej w spornych punktach, strona zwróciła się o przedstawienie przez organ przesłanek i argumentów m.in. zaniechania przeprowadzenia analizy (pkt 4), nieuwzględnienia wytycznych i zasad (pkt 5) oraz tego, w jaki sposób Gmina kontroluje rzetelność realizacji zadania (pkt 12). Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, organ w sposób prawidłowy udzielił odpowiedzi na sporne punkty wniosku, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Jednak zdaniem Sądu, wskazana przez skarżącą w spornych punktach informacja, nie stanowi informacji publicznej. W judykaturze, jak i literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28-29; wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2390/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono natomiast przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. w CBOSA). Przy czym, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu, zwraca się uwagę na konieczność istnienia informacji w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16, i z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, dostępne w CBOSA). O ile zatem informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r. o sygn. akt I OSK 1922/06). Przy formułowaniu powyższego stanowiska, Sąd miał na względzie również to, że organ zobowiązany był do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, przy czym musi ona istnieć w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16). W związku z powyższym, wskazać należy, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe domaganie się od organu uzasadnienia podjętych działań czy zaniechań, tymczasem zaś strona w spornych punktach wniosku wnosiła o wskazane argumentów i przesłanek działania lub niedziałania organu zobowiązanego. W punkcie 4 zapytania, skarżąca zwróciła się o informację, czy Gmina przeprowadziła analizę, pod kątem korzyści finansowych i społecznych, powierzenia tych zadań podmiotowi zlokalizowanemu na terenie Gminy. Jeśli nie, prosiła o wyjaśnienie, dlaczego jej nie przeprowadziła. Organ odpowiedział, że wyłonienie podmiotu prowadzącego schronisko odbyło się zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Jest to informacja oparta na faktach. Informacja zaś dlaczego nie przeprowadzono analizy – jak uzasadniono powyżej - nie stanowi informacji publicznej. W tym zakresie zatem, skarżąca domagała się wyrażenia opinii przez organ, któremu to działaniu nie służy u.d.i.p. W skardze skarżąca podała też, że w punkcie 5 zwróciła się z zapytaniem, czy Gmina przy tworzeniu programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi uwzględnia "Wytyczne dla gmin..." , opracowane przez Fundację oraz "Zasady dobrych praktyk...", opracowane przez Głównego lekarza Weterynarii, a jeśli nie, zwróciła się o wskazanie, dlaczego nie uwzględniono tych wytycznych i zasad. W odpowiedzi na wniosek, organ stwierdził, że nie uwzględnił powyższych wytycznych. Gmina udzieliła więc prawidłowo informacji w powyższym zakresie, wskazując jednocześnie prawidłowo, że pytanie "dlaczego" nie mieści się w sferze faktów. W punkcie 12. skarżąca zwróciła się o informację w sprawie wykazu działań podjętych przez Gminę w określonym czasie w celu znalezienia odłowionym zwierzętom bezdomnym nowych opiekunów oraz jakie działania podjęła Gmina wobec podmiotu wykonującego zadanie w celu zapewnienia rzetelnej i efektywnej realizacji tego zadania? Czy Gmina posiada dane osób, które adoptowały zwierzęta i czy sprawdzono autentyczność adopcji? Jeśli tak, to w jaki sposób? W odpowiedzi na te pytania, organ poinformował, że umowy obowiązujące na wyłapywanie bezdomnych psów i utrzymywanie ich w schronisku zobowiązują wykonawcę do przekazywania do adopcji miesięcznie określonego % wyłapywanych psów i składania takiej informacji, a Gmina nie jest w posiadaniu umów adopcyjnych. Tym samym, organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 12. Przedstawione zostały fakty, objęte zapytaniem. Wskazano, że Gmina nie jest w posiadaniu umów adopcyjnych. Ze względu na powyższe, nie można organowi zarzucić bezczynności, w sytuacji, gdy odpowiedział w ustawowym terminie na zapytania strony złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast kwestie, podniesione w skardze, na które – zdaniem skarżącej – organ nie odpowiedział, nie stanowią informacji publicznej. Nie mieszczą się bowiem w sferze faktów. Reasumując powyższe należy wskazać, że organ w sposób prawidłowy udzielił odpowiedzi na zadane pytania pismami: z dnia 27 stycznia 2021 r. oraz z dnia 8 kwietnia 2021 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.