II SAB/Ol 75/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014r. sprawy ze skargi M. Ż. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie świadczenia rodzinnego postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowe; 2. stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 30 maja 2014r. (data nadania pocztowego) M. Ż. wniosła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność tego organu w rozpatrzeniu złożonego przez nią w dniu 6 marca 2014r.odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]" odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Skarżąca podała, że w dniu 12 maja 2014r. wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, jednak organ pozostawał w bezczynności. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji i ukaranie dyscyplinarne pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania ze skargi na bezczynność. Organ wyjaśnił, że M. Ż. złożyła odwołanie od wskazanej decyzji w dniu 3 marca 2014r. Odwołanie wraz z aktami przekazano Kolegium w dniu 13 marca 2014r. Natomiast w dniu 19 maja 2014r. Kolegium wydało decyzję nr "[...]" utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 2 czerwca 2014r. Tego samego dnia wpłynęła do Kolegium skarga na bezczynność. Podkreślono, że ponieważ żądana decyzja wydana została w dniu 19 maja 2014r. i doręczona stronie w dniu 2 czerwca 2014r., postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wskazał też, że przyczyną nierozpatrzenia odwołania w terminie określonym w art. 35 § 3 in fine k.p.a. była znaczna liczba spraw wpływających do Kolegium oraz fakt, że sprawy rozpatrywane są z zachowaniem określonej kolejności, tj. według daty wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., a więc m. in. w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej ( art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Przyjmuje się, że bezczynność organu administracji państwowej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął w sprawie żadnych czynności albo wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go stosownym aktem administracyjnym mimo ustawowego obowiązku, lub nie podjął wymaganej czynności (Tadeusz Woś – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz , Wyd. Lexis-Nexis z 2005r. str. 86). Rolą Sądu w rozpoznawanej sprawie była więc przede wszystkim ocena, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek załatwienia sprawy w procesowej formie decyzji administracyjnej w określonym w przepisach prawa terminie i czy pozostaje w zwłoce w jej załatwieniu. W sprawie nie budzi wątpliwości, że wnosząc skargę w dniu 30 maja 2014r. (data nadania pocztowego) skarżąca miała podstawy do jej wniesienia, skoro do tego dnia, mimo upływu przeszło 2 miesięcy od wpływu do organu odwołania i uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, organ nie doręczył jej decyzji administracyjnej ani nie powiadomił jej o przyczynach zwłoki. Z akt sprawy wynika, że datą wpływu odwołania do organu odwoławczego był dzień 13 marca 2014 r., w związku z tym wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym upływał z dniem 13 kwietnia 2014 r. Tymczasem przekazana przez organ odwoławczy dokumentacja, dowodzi, że decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu "[...]". Zaś w dniu 30 maja 2014r.( tj. w dacie wniesienia skargi) nadano tę decyzję przesyłką pocztową, doręczoną stronie w dniu 2 czerwca 2014r. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracyjny, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z unormowania tego wynika, że załatwienie sprawy administracyjnej polega na wydaniu i doręczeniu stronie decyzji (postanowienia). Jeśli zatem nie nastąpiło ani ogłoszenie, ani doręczenie decyzji (postanowienia), nie można mówić o istnieniu decyzji (postanowienia), lecz jedynie o nieakcie, czyli decyzji (postanowieniu) nieistniejącej, niewywołującej żadnych skutków prawnych (por. wyrok NSA z 23.07.2009 r., sygn. I OSK 1467/08). Podobnie w piśmiennictwie przyjmuje się, że akt woli władzy staje się decyzją (postanowieniem) w rozumieniu prawa dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia (J. Pokrzywniski za J. Borkowskim [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 529). Kolegium obowiązane było zatem do załatwienia sprawy zainicjowanej złożonym przez skarżącą odwołaniem poprzez wydanie i doręczenie stronie decyzji. Doręczenie żądanej decyzji dopiero po zainicjowaniu skutecznie postępowania sądowoadministracyjnego miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, bowiem okoliczność ta czyniła postępowanie przed sądem administracyjnym bezprzedmiotowym na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.01.2009r.,sygn. II OSK 812/08, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 21.07.2010r., sygn. akt IV SAB/Po 28/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013r., sygn. akt IV SAB/Po 44/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2011r., sygn. akt II SAB/Gd 20/11 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, zaistnieje zdarzenie, które uniemożliwia osiągnięcie jego celu, tj. merytoryczne rozpoznanie skargi. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Nie ma bowiem podstaw do stosowania w sprawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Z przepisu tego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego aktualnego na dzień wydania orzeczenia. W niniejszej sprawie należało zatem uwzględnić, że po wniesieniu skargi żądana decyzja została doręczona stronie. Niezasadne byłoby zatem zobowiązywanie organu do wydania decyzji, skoro strona już nią dysponuje. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (publ. w ONSAiWSA 2009/4/63), art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. NSA wyjaśnił, podejmując tę uchwałę, iż stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3. Nie ma w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ warunkiem wydania wyroku oddalającego skargę jest jej bezzasadność. Oznacza to, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli (tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się jednak bezprzedmiotowe w całości. Sąd zobligowany jest rozstrzygnąć także sprawę w zakresie określonym w art. 149 § 1 zdanie drugie p..p.s.a. oraz art. 149 § 2 tej ustawy. Mimo, że stan bezczynności został usunięty, orzeczenie w tym zakresie ma charakter merytoryczny, wymagający wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 132 p.p.s.a. Sąd dokonuje w oparciu o wskazane przepisy oceny, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz czy zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny (tak: NSA w postanowieniu z dnia 22.03.2013r. , sygn. akt I OSK 468/13, niepubl.). Stosownie do treści art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie zostało przekazane Kolegium w dniu 13 marca 2014r., organ rozstrzygnął zaś w sprawie merytorycznie w dniu 19 maja 2014r. Decyzję doręczono skarżącej w dniu 2 czerwca 2014r. Przekroczenie maksymalnego terminu do załatwienia sprawy organ usprawiedliwił znacznym wpływem spraw i zachowaniem kolejności ich rozpatrywania. Argumentacja ta jest logiczna i wiarygodna, co pozwala przyjąć, że organ nie zignorował odwołania skarżącej i nie uchylał się od jego załatwienia. Z tych względów orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Z tego samego powodu Sąd nie wymierzył organowi grzywny. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu stwierdzone na dzień wniesienia skargi nie wymaga dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny Ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca poniosła jakiekolwiek koszty postępowania sądowoadministracyjnego, brak było podstaw do orzekania o ich zwrocie.