II SAB/Ol 77/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty N. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Starosta N. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]".; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty N. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]".; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; V. zasądza od Starosty N. na rzecz skarżącego kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. R. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł 28 maja 2021 r. (data nadania skargi) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której zarzucił Staroście N. (dalej także jako organ I instancji) przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność, mające miejsce po wydaniu w dniu 18 listopada 2020 roku wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej rozpoznania złożonego przez niego wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu "[...]" Sp. z o.o., pozwolenia na budowę II etapu inwestycji elektrowni wiatrowej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci drogi dojazdowej do elektrowni wiatrowej C. wraz ze zjazdem z drogi gminnej na działce nr "[...]" obręb C., gmina N. Skarżący wniósł o: ← stwierdzenie, że Starosta N. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz o stwierdzenie bezczynności w postępowaniu, zarzucając zwłaszcza naruszenie art. 35 § 1-3, art. 12 § 1-2 oraz art. 36 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej jako: k.p.a.), ← zobowiązanie Starosty N. do załatwienia sprawy, ← stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ← przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, ← zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ← oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podał, że postępowanie zainicjowane jego wnioskiem prowadzone jest od 2017 roku, a zatem było już prowadzone przed wyrokami sądów administracyjnych, w tym przed wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 roku, sygn.. akt II OSK 1301/19. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 roku, został doręczony organowi w połowie marca 2021 roku wraz ze zwrotem akt, mimo to nie załatwiono sprawy we właściwym terminie. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie postępowania mogło i powinno nastąpić w terminie 1 miesiąca. Skarżący podniósł, iż w postępowaniu czynności nie były podejmowane w sposób właściwy i terminowy, co narusza art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego wystąpił stan przewlekłości postępowania oraz bezczynności i brak załatwienia sprawy w terminie. Przewlekłość wynosi w dacie złożenia skargi około 1 miesiąc. Jednocześnie, skarżący wskazał, iż na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. ponagleniem zaskarżył bezczynność i przewlekłe postępowanie Starosty N. Uzasadniając wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej 2.000 zł skarżący podniósł, że przewlekłość i bezczynność w postępowaniu powodują, że jego prawa, w szczególności prawo własności i prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, pozostają zagrożone przez możliwość zrealizowania decyzji kończącej postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie, przed datą rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto sytuacja ta powoduje przedłużenie stanu niepewności (zawieszenia) i narusza prawo skarżącego do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. W odpowiedzi na skargę Starosta N. wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność, wskazując, iż przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność organu nie zachodzi, a skoro nie ma bezczynności to nie ma też rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, Starosta N. podał, iż: ← w dniu 19 kwietnia 2017 roku wpłynął do organu wniosek M. R. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie decyzji Starosty N. nr "[...]" z "[...]". ← po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z "[...]" Starosta N. odmówił uchylenia decyzji z "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę II etapu inwestycji elektrowni wiatrowej C. wraz z infrastrukturą towarzyszącą. ← od powyższej decyzji M. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołalnie. Wojewoda po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, decyzją z "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z "[...]". ← M.R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 grudnia 2018 roku, sygn.. akt II SA/Ol 734/18 oddalił skargę. ← od powyższego rozstrzygnięcia wymieniony wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, w wyniku jej rozpoznania wydano 18 listopada 2020 roku w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1301/19 wyrok na mocy, którego uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 grudnia 2018 roku oraz decyzje Wojewody z "[...]" i poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z "[...]". Mając na względzie powyższe, Starosta N. wskazał, iż otrzymał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z aktami sprawy 22 marca 2021 roku. Pismem z 21 kwietnia 2021 roku wymieniony poinformował strony, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy nie było możliwe załatwienie jej w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie, Starosta N. wskazał, że poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Kolejno podniósł, że 21 czerwca 2021 roku ponownie poinformował strony, iż nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i jednocześnie poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na 21 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) (zwanej dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony, nie mniej jednak zaznaczyć należy, iż w przedmiotowej sprawie został złożony również taki wniosek. Na wstępie należy zaznaczyć, że skarżący dopełnił wymogu formalnego, jakim jest, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest Wojewoda. Wojewoda po rozpatrzeniu wskazanego ponaglenia, postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził, że Starosta N. nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 12 kwietnia 2017 roku o wznowienie postępowania. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z kolei przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania, jak np. wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. wyroki WSA w Olsztynie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/12 oraz z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 85/15, dostępne w CBOSA). Zauważyć należy, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się wznowienia postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę II etapu inwestycji elektrowni wiatrowej, wskazując, iż bez własnej winy nie brał udziału w tymże postępowaniu. W sprawie niniejszej Starosta N. wydał "[...]" decyzję rozstrzygającą wniosek skarżącego, odmawiając uchylenia decyzji własnej. Wojewoda po rozpatrzeniu wskazanego odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 roku, oddalił skargę, nie mniej jednak po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 roku w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1301/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2018 roku oraz decyzje organów obu instancji. Zauważyć należy przy tym, iż z chwilą zwrotu sprawy organowi rozpoczął bieg termin załatwienia wniosku, który powinien zostać rozstrzygnięty bez zbędnej zwłoki, co do zasady w terminie miesiąca, liczonego od 22 marca 2021 roku, kiedy to, zwrócono organowi I instancji akta sprawy. Organ twierdzi, że nie był w stanie sprostać temu obowiązkowi z powodu skomplikowanego charakteru sprawy. Taka argumentacja nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Stwierdzonej przewlekłości postępowania nie mogły sanować powołane przez organ pisma z dnia 21 kwietnia i 21 czerwca 2021 roku, w których zawiadomił zainteresowanego o niemożności załatwienia wniosku i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy odpowiednio na dzień 21 czerwca 2021 roku i na dzień 21 sierpnia 2021 roku. Organ I instancji – poza powołaniem się na skomplikowany charakter sprawy – nie wyjaśnił dlaczego dokonywał przedłużenia terminu zakończenia postępowania. W istocie jedyną czynnością organu wynikającą z akt sprawy było zwrócenie się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z 7 czerwca 2021 r. z pytaniem, czy budowa została już rozpoczęta. W tym też dniu organ zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. W ocenie Sądu takie postępowanie organu nie zasługuje na aprobatę i wskazuje, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Organ nie wykazał bowiem jakie dowody ma jeszcze przeprowadzić przed zakończeniem sprawy, co wiązałoby się z uzasadnionym przedłużeniem postępowania. Sam skomplikowany charakter sprawy w sytuacji, gdy organ przedłuża postępowanie, a jego inicjatywa ogranicza się do jednego pisma do organu nadzoru budowlanego i do strony i to po znacznym upływie czasu od wszczęcia postępowania, nie może być wystarczająca do wykazania, że organ nie prowadzi postępowania w sposób przewlekły. Jednocześnie w sytuacji, gdy skarżący zarzuca zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, do Sądu należy ocena z którą z form opieszałości w sprawie mamy do czynienia. W ocenie składu orzekającego w niniejszym postępowaniu organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły kończąc je ostatecznie przed rozpoznaniem wniesionej skargi. Organ podejmował czynności, informując o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ dopuścił się przewlekłego postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2017 roku, nie zaś bezczynności. W związku z powyższym, należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Należy jednak zauważyć, że w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd nie można już mówić o przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, gdyż stan ten ustał wraz z wydaniem w dniu "[...]" decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jeżeli bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1786/16, dostępne w CBOSA). Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organowi można było skutecznie zarzucić przewlekłe prowadzenie postępowania, wobec rozpoznania wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty N. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2017 roku (pkt II sentencji wyroku). Jednocześnie należy wskazać, że w obecnym stanie prawnym podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy mieć bowiem na względzie, że organ informował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i ostatecznie przed wydaniem orzeczenia przez Sąd postępowanie zakończył. Sprawa miała też skomplikowany charakter, co wynika choćby z wydanych orzeczeń sądów administracyjnych. Oddalając wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku) sąd miał na względzie, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny i zależne jest od uznania sądu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, która nadto nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Grzywna jest bowiem środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowić ma nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu. Tymczasem skarżący nie wykazał, aby na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania poniósł obiektywnie jakąkolwiek krzywdę, a jednocześnie nie wykazał ewentualnych rozmiarów tejże szkody, tym samym w ocenie Sądu domaganie się przez niego przyznania od organu sumy pieniężnej jest niezasadne. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).