II SAB/Ol 79/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w udostępnianiu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego do rozpatrzenia pkt. 3 wniosku skarżącego z dnia "[...]"r. w terminie 14 dni; 2/ oddala skargę w pozostałym zakresie; 3/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4/ nie wymierza organowi grzywny; 5/ zasądza od Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego na rzecz skarżącego kwotę 277,00 zł.( dwieście siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 6 kwietnia grudnia 2016 r. M. O. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w "[...]" (dalej "Dyrektor Zespołu") o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. Czy w zespole szkolno - przedszkolnym w "[...]" jest powołana komisja socjalna, jeśli tak to w jakiej procedurze została wyłoniona i jaki jest jej skład osobowy ? Proszę o ksera dokumentów z powołania (wyłonienia) komisji socjalnej, protokół z odbytego w tym celu spotkania i listę obecności. 2. Proszę o przesłanie ksera regulaminu wykorzystania funduszu socjalnego w zespole szkolno- przedszkolnym w "[...]". Kiedy został zatwierdzony powyższy regulamin i w jakiej procedurze? Proszę o ksera dokumentów z zatwierdzenia regulaminu (protokół i lista obecności pracowników). 3. W związku z połączeniem szkoły podstawowej w "[...]" i przedszkola w "[...]’ w zespół szkolno-przedszkolny w "[...]" na jakiej zasadzie zostały połączone komisje socjalne tych jednostek w jedną ? Proszę o ksera dokumentów z połączenia komisji. Jednocześnie ww. wniósł o przesłanie powyższych informacji w formie kserokopii pocztą na podany we wniosku adres. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Zespołu pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. poinformował, że w zespole szkolno- przedszkolnym w "[...]" jest powołana komisja socjalna pełniąca funkcje doradcze. Komisja została wyłoniona zgodnie z Regulaminem Zakładowego Funduszu Socjalnego. W załączeniu Dyrektor Zespołu udostępnił niektóre postanowienia regulaminu, nie został on udostępniony wnioskodawcy w całości. Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. M. O., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu polegającą na nie rozpoznaniu jego wniosku z dnia 6 kwietnia 2016 r. W skardze domagał się uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku oraz udzielenia informacji na jakiej zasadzie połączono komisje Szkoły Podstawowej w "[...]" i Przedszkola w "[..]" w jedną komisję oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, bowiem zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w mniejszej ustawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że nie mógł przesłać skarżącemu całego regulaminu wykorzystania funduszu socjalnego, gdyż w tym czasie był on przygotowywany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie. Z kolei w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu polegającą na nie załatwieniu jego wniosku z dnia 6 kwietnia 2016 r., w którym zwrócił się o udzielenie informacji publicznej. W związku z tym prawem materialnym, na podstawie którego należało ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie: u.d.i.p.). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p. określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny. W rozpatrywanej sprawie Zespół Szkolno – Przedszkolny w "[...]" wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji oraz gospodaruje mieniem publicznym, co oznacza, że Dyrektor tej jednostki, jako organ ją reprezentujący, jest zobowiązany w sprawach udzielenia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK1469/10, publik. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – dalej "CBOSA"). Zresztą kwestia ta nie była między stronami sporna. Natomiast aby stwierdzić, że Dyrektor Zespołu jako podmiot zobowiązany w sprawie udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, niezbędne jest jednocześnie dokonanie oceny tego, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Lex nr 78062 oraz z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Lex nr 1082797). Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust. 1, że przysługuje on każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem. Skarżący domagał się udostepnienia informacji, w związku z połączeniem szkoły podstawowej w "[...]" i przedszkola w "[..]" w zespół szkolno-przedszkolny w "[...]", na jakiej zasadzie zostały połączone komisje socjalne tych jednostek w jedną. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądane dokumenty związane są z działalnością zespołu szkolno-przedszkolnego realizującego zadania publiczne. Zatem powyższe dokumenty stanowią przedmiot informacji publicznej, gdyż dotyczą działalności publicznej i jako takie winny być udostępnione na żądanie. Powyższy pogląd jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 22/11, publik w Lex 1088977, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 83/15, publik w CBOSA). Zresztą w tym zakresie organ nie miał wątpliwości co do charakteru tej informacji. W związku z powyższym należało stwierdzić, że żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p, co oznacza, że prawo dostępu do niej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Dyrektor Zespołu był zobowiązany więc do rozstrzygnięcia wniosku w sposób ustawą przewidziany. Wobec powyższego, na gruncie omawianej u.d.i.p. Dyrektor Zespołu zobowiązany był bądź udostępnić informacje zgodnie z wnioskiem skarżącego bądź odmówić ich udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa, albo umorzyć postępowanie w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Przy czym podkreślenia wymaga, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź jeżeli objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12, publik Lex nr 1260013). Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji. Brak takiej decyzji oraz nie udostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Tymczasem, jak już wskazano, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub – wprawdzie – prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. Wracając na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że przed wniesieniem skargi, co miało miejsce 1 lipca 2016 r., organ był bezczynny, bo nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego w zakresie pkt 3 rzeczonego wniosku, w żaden przewidziany w ustawie sposób. Natomiast, stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z tym, że zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia. Wymaga jednak podkreślenia, że z istoty terminu wynika wymóg jego konkretności. Oznacza to, że wskazanie nowego terminu, o jakim mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., polega na określeniu konkretnego przedziału czasowego (jednostki czasowej – np. 2 tygodnie) bądź oznaczonej daty kalendarzowej. Nie jest zaś dopuszczalne uzależnianie terminu załatwienia sprawy od określonych zdarzeń, ziszczenia się warunku, czy też wykonania przez inne podmioty przyszłych czynności czy innych działań. Nowy termin wyznaczony przez organ w każdym przypadku musi być terminem obiektywnym w takim znaczeniu, że strona i organ podlegają konsekwencji upływu terminu, a jednocześnie możliwa jest kontrola jego upływu. Skoro więc załatwienie wniosku skarżącego nie nastąpiło w terminie 14 dni od daty jego wpływu, to należało uznać, że po upływie tego terminu, wobec niewyznaczenia nowego terminu załatwienia wniosku, organ pozostawał w bezczynności. Powyższe kwalifikuje wniesioną skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. Wobec tego należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązać organ do rozpatrzenia pkt 3 wniosku skarżącego, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego załatwienia wniosku skarżącego we wskazanym terminie liczonym od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a.). W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 p.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wobec braku definicji ustawowej, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., II SAB/Sz 34/13 - wszystkie dostępne w CBOSA). Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę, że regulacje dostępu do informacji publicznej powodują wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie było wynikiem takich wątpliwości, a nadto błędnego interpretowania przepisów prawa. W tych okolicznościach nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Dlatego orzeczono jak w pkt 3 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, o czym orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, jako, że co do pkt 1 wniosku organ udzielił informacji (niesporne pomiędzy stronami), zaś w zakresie pkt 2 wniosku udzielił informacji w części (przesłał niepełny regulamin), jednak na rozprawie Dyrektor oświadczyła, że żądany regulamin był w tracie opracowywania, stąd też nie mógł być przesłany w wersji ostatecznej. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 5 p.p.s.a.