II SAB/Ol 81/14

Dnia 23 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 roku sprawy ze skargi L. H. i J. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stanu technicznego ściany konstrukcyjnej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zakończenia postępowania wszczętego w dniu "[...]" i dotyczącego stanu technicznego ściany konstrukcyjnej wybudowanej między budynkami nr 8 i 6 przy ul. "[...]" w terminie 21 dni od zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza solidarnie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. i J. H. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 września 2013r. L. G. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie wybudowania przez właściciela posesji przy ulicy A w A, ściany konstrukcyjnej nośnej, posadowionej według wnioskodawcy niezgodnie z projektem i w połowie na jego gruncie przy ulicy A. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 8 października 2013r. przekazał sprawę według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 29 października 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zawiadomienie, że w dniu 14 października 2013r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego ściany konstrukcyjnej, wybudowanej między budynkami nr "[...]" przy ul. A w A. Postanowieniem Nr "[...]" z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na L. i J. H., właścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A w A obowiązek udostępnienia protokołu z kontroli okresowej 5 – letniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. A nr "[...]" w A, w terminie do dnia 10 grudnia 2013r. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o umorzeniu postępowania, o którym mowa w piśmie (zawiadomieniu) z dnia 29 października 2013r., w części dotyczącej formy (postanowienia z dnia "[...]") nałożenia na wskazane w tym postanowieniu osoby, obowiązku udostępnienia protokołu z kontroli okresowej 5 letniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. A w A i skierowania powyższego postanowienia (do wiadomości) do R. G. i L. G. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 26 lutego 2014r. L. i J. H. złożyli wniosek o umorzenie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania wszczętego z urzędu w dniu 14 października 2013r. w sprawie stanu technicznego ściany konstrukcyjnej wybudowanej między budynkami nr "[...]" przy ul. A w A. Pismem z dnia 29 marca 2014r. L. i J. H. złożyli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w odniesieniu do wszczętego z urzędu w dniu 14 października 2013r. postępowania w sprawie stanu technicznego ściany konstrukcyjnej, wybudowanej między budynkami nr "[...]" przy ul. A w A. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie z dnia 29 marca 2014r. nie zasługuje na uwzględnienie i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzją zaś z dnia "[...]" Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". L. i J. H. wywiedli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność (nie załatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., uchylanie się od umorzenia postępowania, chociaż jest bezprzedmiotowe, brak odpowiedzi na pismo z dnia 8 stycznia 2014r. złożone w trybie art. 111 § 1 k.p.a. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A w odniesieniu do wszczętego z urzędu w dniu 14 października 2013r. i niezakończonego postępowania w sprawie stanu technicznego ściany konstrukcyjnej wybudowanej między budynkami nr "[...]" przy ul. A w A. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że postępowanie organu nadzoru budowlanego I stopnia jest długotrwałe i prowadzone przewlekle oraz trwające ponad konieczność niezbędną do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych koniecznych do końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podkreślili, że w sytuacji, gdy przedłożony przez nich w dniu 12 grudnia 2013r. protokół z kontroli 5 – letniej stanu technicznego ich budynku jednorodzinnego, sporządzony przez osoby z wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, potwierdza dobry stan techniczny budynku i możliwość jego użytkowania, organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, co utrudniają skarżący poprzez na przykład nie udostępnianie swojego budynku do dokonania oględzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika, że ewentualne zobowiązanie organu do powzięcia rozstrzygnięcia nie jest możliwe, gdy organ rozstrzygnięcie takie wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", przewidziane dla załatwiania spraw. Tak więc jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność (analogicznie przewlekłe prowadzenie postępowania), wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – pomimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności (przewlekłości). Na gruncie niniejszej pismem z dnia 26 lutego 2014r. L. i J. H. złożyli na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosek o umorzenie postępowania wszczętego z urzędu w dniu 14 października 2013r. w sprawie stanu technicznego ściany konstrukcyjnej wybudowanej między budynkami nr "[...]" przy ul. A w A. Następnie pismem z dnia 29 marca 2014r. L. i J. H. złożyli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w odniesieniu do przedmiotowego postępowania. Zażalenie to nie zostało uwzględnione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnotować również należy, że ostatecznie w obrocie prawnym ostała się decyzja n z dnia "[...]" Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekająca o umorzeniu postępowania, o którym mowa w piśmie (zawiadomieniu) z dnia 29 października 2013r., w części dotyczącej formy (postanowienia z dnia "[...]") nałożenia na wskazane w tym postanowieniu osoby, obowiązku udostępnienia protokołu z kontroli okresowej 5 letniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. A w A i skierowania powyższego postanowienia (do wiadomości) do R. G. G. i L. G.. Zagadnienie rozstrzygnięte tą nadal nieostateczną decyzją stanowiło jednak tylko wątek poboczny głównego zagadnienia jakim jest sprawa stanu technicznego ściany konstrukcyjnej, wybudowanej między budynkami nr "[...]" przy ul. A w A i organ w niniejszym postępowaniu musi rozpoznać właśnie tą sprawę. Z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. zaś wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 kpa. Bez wątpienia strona skarżąca zwracała się do organu z żądaniem usunięcia bezczynności w sprawie. Niewątpliwie na dzień rozpoznawania sprawy taka bezczynność organu nie ustała. Pismem z dnia 29 października 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zawiadomienie, że w dniu 14 października 2013r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego ściany konstrukcyjnej, wybudowanej między budynkami nr "[...]" przy ul. A w A, jednak do dnia rozpoznania skargi przez Sąd organ nie sfinalizował niniejszej sprawy w postaci jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego. Dostrzec trzeba, że organ podejmował pewne działania w tym postępowaniu, takie jak na przykład oględziny stanu technicznego spornej ściany. Sąd dostrzega również to, że skarżący nie zawsze współpracowali z organem w celu pełnego wyjaśnienia sprawy. Organ sygnalizował bowiem w odpowiedzi na skargę, że skarżący podczas dwukrotnych oględzin nie byli obecni i nie udostępnili swojego budynku mieszkalnego dla dokonania oględzin. Nie mniej jednak do dnia dzisiejszego organ nie sfinalizował swojego postępowania żadnym rozstrzygnięciem. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest zatem skoncentrować swoje działania i postępowanie nie na wątkach pobocznych, tylko na rozstrzygnięciu przedmiotu spornego postępowania. Dla zasadności zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012r., II SAB/Kr 130/10). Ponadto przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W ocenie Sądu bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo naruszenia terminów do załatwienia sprawy, organ nie przedłużył ich jednak bardzo rażąco. Od wszczęcia postępowania w sprawie nie minął jeszcze rok. Ponadto jak już wspomniano organ dokonywał różnych czynności wyjaśniających i przeprowadzał określone dowody. Nie sposób również nie zauważyć, że organ niewątpliwie oczekiwał na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie decyzji o umorzeniu postępowania w części dotyczącej formy (postanowienia z dnia "[...]") nałożenia na p. H., obowiązku udostępnienia protokołu z kontroli okresowej 5 letniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. A w A. Bez wątpienia rozpoznanie tego zagadnienia w postępowaniu odwoławczym, a potem w trybie stwierdzenia nieważności wpłynęło na przedłużenie przedmiotowego postępowania. Podkreślić należy również, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie mógł odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenił, czy organ administracji wykonał przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności, które w konsekwencji doprowadziłyby do sfinalizowania sprawy w postaci podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego prawem (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1249/09 - niepubl.). W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, wyznaczając organowi 21 dniowy termin – od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, do zakończenia postępowania wszczętego w dniu 14 października 2013r. i dotyczącego stanu technicznego ściany konstrukcyjnej wybudowanej między budynkami nr "[...]" przy ul. A w A. W przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie, w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. To jednak w ocenie Sądu nie nastąpiło na gruncie niniejszej sprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt IV na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.