II SAB/Ol 88/05

12 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej "A" w N. na bezczynność Rady Powiatu w N. w przedmiocie uchwalenia regulaminu ustalającego niektóre składniki wynagrodzenia nauczycieli postanawia odrzucić skargę. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Pracowników "A" w N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Rady Powiatu w N. w przedmiocie uchwalenia regulaminu ustalającego niektóre składniki wynagrodzenia nauczycieli. Jako podstawę prawną wniesienia skargi podała art.3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze zarzucała, że przedmiotowy regulamin winien być uchwalony w ciągu dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej. Obowiązek jego uchwalenia wynika z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Rada Powiatu nie wykonała tego obowiązku. Powoduje to zaniżenie płac nauczycieli, a także uniemożliwia ustalenie, czy średnie wynagrodzenie nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w powiecie odpowiada średnim wynagrodzeniom krajowym. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa jest tym zainteresowana zgodnie z art. 26 pkt 2 oraz art.27 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W odpowiedzi Rada Powiatu wniosła o oddalenie lub odrzucenie skargi. W uzasadnieniu strona przeciwna wskazała, że skarżąca przed wniesieniem skargi wzywała radę do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, pod rygorem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wywodziła, iż żądanie organizacji związkowej dotyczące uchwalenia przedmiotowego regulaminu do dnia 31 grudnia 2004 r. było nierealne, ponieważ przepisy art. 30 ust. 6, art. 6 litera "a" oraz art. 6 litera "b" ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U z 2003r.Nr 118, poz. 1112 ze zmianami) weszły w życie od dnia l stycznia 2005 r. Niemożliwe było podjęcie uchwały w terminie późniejszym z mocą obowiązująca od l stycznia 2005 r. z uwagi na zakaz obowiązywania prawa wstecz. Ponadto Rada Powiatu zarzucała niedopuszczalność drogi sądowej. Wskazywała, że w sprawie nie może mieć zastosowania ar. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż sprawa nie dotyczy aktu lub czynności wydawanych w indywidualnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania istoty sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności dokonuje wstępnego badania skargi pod względem jej dopuszczalności, zarówno ze względu na podmiot wnoszący skargę, jak też ze względu na przedmiot zaskarżenia. Jeśli chodzi o legitymację do wniesienia skargi, to nie można zaakceptować stanowiska skarżącego, w którym wywodzi interes prawny organizacji związkowej do wniesienia skargi z art. 26 pkt 2 i art.27 ust.3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U z 2001 Nr 79, poz. 854 ze zmianami) Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi dla organizacji związkowej podstawę prawną do zajmowania stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników. Oczywistym jest, iż Rada Powiatu, której strona skarżąca zarzuca bezczynność w podjęciu uchwały ustalającej regulamin niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli, nie jest ani pracodawcą, ani organem samorządu załogi. Pracodawcą dla nauczyciela jest bowiem szkoła, w której jest on zatrudniony, natomiast jednostka samorządu terytorialnego jest organem prowadzącym szkołę. (art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 191 r. o systemie oświaty - tekst jednolity Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zmianami) Rada Powiatu zaś jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. (art.9 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz. U z 2001 r. Nr 142,poz.l592 ze zmianami) Z tego powodu art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w niniejszej sprawie w ogóle nie może mieć zastosowania. Co do drugiego z przepisów ustawy o związkach zawodowych, powołanych w skardze, to daje on zakładowej organizacji związkowej podstawę do uzgadniania regulaminów nagród i premiowania oraz zasad podziału środków na wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych w państwowej jednostce sfery budżetowej. Dotyczy to jednak tylko organizacji związkowej na szczeblu zakładu pracy i odnosi się do źródeł prawa o charakterze zakładowym. Tymczasem regulamin, będący przedmiotem niniejszej sprawy dotyczy niektórych składników wynagrodzenia wszystkich nauczycieli zatrudnionych w szkołach, dla których organem prowadzącym szkołę jest powiat i nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 77 2 kodeksu pracy. Podstawę prawną do uchwalenia takiego regulaminu stanowi art. 30 ust.6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U z 2003 r. Nr 118,poz.lll2 ze zmianami). Przepis ten daje organowi prowadzącemu szkołę, będącemu jednostką samorządu terytorialnego, kompetencje do ustalania corocznie w drodze regulaminu wysokości dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy. Zgodnie z art. 6 a Karty Nauczyciela, obowiązującym od 31 sierpnia 2004 r., regulamin taki podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Uzgodnienie to następuje w trybie określonym art. 19 ustawy o związkach zawodowych i to ten właśnie przepis usprawiedliwia interes prawny organizacji związkowej do wniesienia skargi. Skoro została już wyjaśniona kwestia legitymacji do wniesienia skargi, to należy w następnej kolejności ustalić, czy skarga, ze względu na jej przedmiot, podlega kognicji sądu administracyjnego. Właściwość rzeczową sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną w dalej w skrócie p.p.s.a. Sądy te orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia oraz, inne niż decyzje i postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. (art.3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sądy administracyjne rozpoznają również skargi na bezczynność organów administracji publicznej. Bezczynność ta może jednak dotyczyć wyłącznie zaniechania wydania decyzji, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym albo innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 3 § 2 pkt . 8 p.p.s.a. wyraźnie bowiem mówi o bezczynności w przypadkach określonych w punktach od l do 4. Akty prawa miejscowego są natomiast wymienione w art.3 § 2 pkt 5. W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się nakazania organowi administracji publicznej usunięcia bezczynności, polegającej na powstrzymywaniu się od podjęcia uchwały regulującej niektóre składniki wynagrodzenia nauczycieli. Wobec tego zaszła potrzeba dokonania oceny, czy podjęcie uchwały w tym przedmiocie można zakwalifikować do innych, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czy też uchwała taka ma charakter prawa miejscowego. Kwestia charakteru prawnego uchwał stanowiących regulaminy wynagradzania nauczycieli nie była początkowo w orzecznictwie sądowym postrzegana jednolicie. Została rozstrzygnięta w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. sygn. OPS 7/01 (opublikowanej ONSA 2002 nr l, póz. 8), w której uznano, że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U z 1997r. Nr 56, poz. 357, ze zm) ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Stanowisko to znalazło powszechną akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: niepublikowany wyrok NSA z dnia 20 marca 2001 r sygn. akt II SA 109/01, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001r. sygn. akt SA/Wr 2729/00, publ. OSS 2002/1/19, niepublikowany wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Wr 2566/03). Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2004r. sygn. I PZP 7/04 (publ. Wspólnota 2004/23/54) podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczyciela szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego. Wprawdzie przytoczone orzeczenia zapadły w stanie prawnym obowiązującym przed zmianą dokonaną przez art. l pkt 17 litera "d" ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. zmieniającej Kartę Nauczyciela r. (Dz.U Nr 179, poz. 1845), to w ocenie Sądu są nadal aktualne. Przepis art.6 a Karty Nauczyciela, obowiązujący od dnia 31 sierpnia 2004r. , stanowi bowiem skonkretyzowanie uprawnienia danego organizacji związkowej w art.19 ustawy o związkach zawodowych, który to uprawnia organizację związkową do uzgadniania projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę także stoi na stanowisku, iż regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalany przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ma charakter prawa miejscowego. Przemawiają za tym następujące argumenty: Aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego, wydanym przez ustawowo wskazany organ administracji, jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego adresata, lecz do pewnej kategorii potencjalnych podmiotów) i abstrakcyjnym (nie konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w potencjalnie nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) Kryteriom tym odpowiada uchwała ustalająca regulamin niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli. Adresatami takiej uchwały są bowiem wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach, dla których powiat jest organem prowadzącym jak również ci, którzy podczas obowiązywania uchwały zostaną w nich zatrudnieni. Przesądza to o generalnym charakterze uchwały, gdyż nie da się konkretnie zakreślić kręgu podmiotów, do których jest skierowana. Natomiast o abstrakcyjnym charakterze uchwały świadczy okoliczność, iż normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystywane w nieokreślonej z góry liczbie przypadków. Nie zmienia tego fakt, iż przepisy art. 30 ust. 6 w brzmieniu obowiązującym od stycznia 2005 roku, nakazują ustalać corocznie regulamin obowiązujący od dnia l stycznia do dnia 31 grudnia każdego kolejnego roku. Sam fakt, że przedmiotowe regulaminy są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach kwalifikuje je jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483). Reasumując stwierdzić należy, że sam akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, ale skarga taka nie przysługuje na bezczynność organu w podjęciu uchwały będącej prawem miejscowym. Jak już bowiem wskazano wnoszenie skarg na bezczynność organów administracji jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie wydają one rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym w sprawach szczegółowo wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a skarga z na prawo miejscowe została wymieniona w 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skoro skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w przedmiocie bezczynności organu co do aktów prawa miejscowego, to należało uznać ją za niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § l pkt l p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji postanowienia.