II SAB/Ol 88/19

Dnia 20 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2020 roku sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Burmistrza Miasta B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia ... roku, w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierza organowi grzywnę w kwocie 100 (sto) złotych; 4/ zasądza od Burmistrza Miasta B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 marca 2019 r. (data wpływu do organu 20 marca 2019 r.), W. T. zwrócił się do Burmistrza "[...]" (dalej również jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie: 1) wysokości wynagrodzeń wypłaconych w okresie od 1 stycznia 2018 roku do dnia wykonania wniosku na rzecz pracowników zatrudnionych w ramach umowy o pracę, z uwzględnieniem; stanowisko, ze wskazaniem, czy zatrudnienie nastąpiło na podstawie konkursu (kiedy był konkurs, data rozstrzygnięcia), kwota wynagrodzenia brutto, kwota dodatków brutto, zawartych w kwocie wynagrodzenia brutto; 2) wysokości wynagrodzeń wypłaconych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 roku do dnia wykonania wniosku, na rzecz osób zatrudnionych w ramach umów zlecenia, z uwzględnieniem: zakres prac do wykonania, kwota wynagrodzenia brutto, czas trwania umowy; 3) wysokości wynagrodzeń wypłaconych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 roku do dnia wykonania wniosku, na rzecz osób zatrudnionych w ramach umowy o dzieło z uwzględnieniem zakresu prac do wykonania, kwota wynagrodzenia brutto, czas trwania umowy; 4) wysokości wynagrodzeń wypłaconych od dnia 1 stycznia 2018 roku do dnia wykonania wniosku dla osób świadczących usługi na rzecz zobowiązanego do udostępniania informacji na podstawie umów innych niż wskazane w pkt 2 i 3 powyżej z uwzględnieniem zakresu wykonanych usług, kwota wynagrodzenia brutto, czas trwania umowy. Organ wezwał wnioskodawcę do ujawnienia danych osobowych, poprzez wskazanie imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania, a także zgodnie z art. 3 punkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - do przedstawienia szczególnego interesu społecznego, ponieważ żądana informacja wymaga specjalnego przygotowania. Wnioskodawca w dniu 23 kwietnia 2019 r. ujawnił swoje pełne dane osobowe lecz nie wskazał w jakim zakresie wnioskowana informacja przetworzona jest szczególnie istotna z punktu widzenia interesu publicznego. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta "[...]" odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego. Wskazał, że w sprawie nie zostało wykazane, że mamy do czynienia z przetworzeniem informacji, które byłyby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto, powyższa informacja jest informacją przetworzoną i wymaga zaangażowania pracownika do jej przygotowania poprzez zgromadzenie materiałów i wyłączenie go z wykonywania podstawowych obowiązków. W odwołaniu od powyższej decyzji, W. T. zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż zastosowana wykładania pojęcia "informacja przetworzona" w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wyłączenia jawności w zakresie wnioskowanym, - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez prowadzenie postępowanie w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia jego istoty, - art. 3 ust. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię pojęcia "informacja przetworzona", poprzez przyjęcie, że jest to informacja, która wymaga zaangażowania pracownika do jej przygotowania poprzez zgromadzenie materiałów i wyłączenie go z wykonywania podstawowych obowiązków, - art. 7 i 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie ograniczenia prawa do informacji w sposób prowadzący do naruszenia istoty prawa do informacji. Decyzja z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazało, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji stwierdzi i wykaże, iż wnioskodawca żąda udostępnienia informacji przetworzonej, a z okoliczności sprawy nie wynika, iż jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas dopiero może wydać decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanych informacji. Decyzja ta powinna zawierać w pierwszej kolejności wyraźne wskazanie, iż wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, ze wskazaniem przyczyn takiego jej zakwalifikowania; po drugie natomiast - organ jest zobligowany wyjaśnić stronie - dlaczego w ocenie organu, w danej sytuacji nie występuje szczególnie ważny interes publiczny w udostępnieniu wnioskodawcy żądanej informacji. Decyzja merytoryczna winna nadto spełniać wszelkie wymogi wyartykułowane przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja w żadnym razie nie spełnia warunków prawidłowego pod względem procesowym jak i materialnym rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Z kolei, brak wykazania przez organ, że żądana informacja nosi cechę informacji przetworzonej powoduje, że nie można uznać, że zasadna jest odmowa udostępnienia informacji w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie, pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. organ poinformował W. T., że stworzenie zestawienia danych określonych we wniosku o udzielenie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów w wysokości 1802,88 zł (art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), wynikających z konieczności wynagrodzenia dodatkowej pracy urzędników. W dniu 23 sierpnia 2019 r., W. T. poinformował organ, że nadal nie otrzymał odpowiedzi na wniosek, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. Natomiast, w dniu 27 sierpnia 2019 r. stwierdził, że nie zgadza się na poniesienie kosztów. Pismem z dnia 8 września 2019 r., W. T. (skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Podniósł, że od dnia złożenia wniosku (19 marca 2019 r.), do dnia złożenia skargi, nie została mu udzielona wnioskowana informacja. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 19 marca 2019 r.: uznanie, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i nałożenie na organ grzywny w wysokości stu złotych oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. Wskazał, że organ błędnie założył, iż odmowa poniesienia kosztów jest równoznaczna z cofnięciem wniosku. Pełnomocnik wskazał, że w przypadku stwierdzenia, że stan bezczynności miał jednak miejsce, na uwzględnienie zasługuje wniosek o umorzenie postępowania, bowiem organ, pomimo upływu terminów określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przekazał wnioskodawcy dane objęte wnioskiem. W wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 10 stycznia 2020 r., pełnomocnik organu został wezwany do przedstawienia dokumentów potwierdzających udzielenie skarżącemu informacji publicznej, żądanej wnioskiem z dnia 19 marca 2019 r. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 20 stycznia 2020 r., pełnomocnik organu poinformował, że przygotowanie odpowiedzi na wniosek, ze względu na pracochłonność jej przygotowania, nastąpi w lutym 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej: u.d.i.p., stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności, odnosząc się do kwestii formalnych wskazać należy, że w myśl postanowień art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wnoszenie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej przyczyny, w takim trybie niniejsza sprawa została rozpoznana. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 ustawy). W rozpatrywanej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie ogólnych informacji na temat wynagrodzenia: pracowników organu zatrudnionych w ramach umowy o pracę, osób zatrudnionych w ramach umów zlecenia, osób zatrudnionych w ramach umowy o dzieło oraz wysokości wynagrodzeń wypłaconych dla osób świadczących usługi na rzecz organu. Z powyższego wynika, że wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest zresztą objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc i Burmistrz "[..]", co również w sprawie nie jest kwestionowane. Bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność, Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy w dniu wydania orzeczenia. W przedmiotowej sprawie należy wskazać, że skarżący w dniu 19 marca 2019 r. zwrócił się do organu w formie wiadomości mailowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ, co prawda, wydał w dniu "[...]" decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak szczególnej istotności przetworzenia z punktu widzenia interesu publicznego, jednak została ona uchylona decyzją Kolegium z dnia "[...]". Po wydaniu tej decyzji, pismem z dnia 7 czerwca 2019 r., organ poinformował skarżącego, że udostępnienie informacji wiąże się z dodatkowymi kosztami w wysokości 1.802,88 zł brutto i zwrócił się do strony z zapytaniem, czy zobowiązuje się ponieść te koszty. Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r., skarżący ponownie zwrócił się o odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej, a pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. poinformował organ, że nie zgadza się na poniesienie kosztów w tej sprawie. Pismem z dnia 20 stycznia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na pytanie Sądu, czy żądana informacja została skarżącemu udzielona, pełnomocnik organu poinformował, że przygotowanie odpowiedzi na wniosek, ze względu na pracochłonność jej przygotowania, nastąpi w lutym 2020 r. Formalnie więc organ podjął czynności związane z wnioskiem skarżącego, jednakże działania te, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogą być uznane za prawidłowe zakończenie postępowania administracyjnego. Do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 61/19). Przy czym, bez znaczenia dla stwierdzenia stanu bezczynności pozostaje w sprawie okoliczność, że skarżący oświadczył, iż odmawia poniesienia kosztów wytworzenia wnioskowanej informacji Mając na względzie powyższe, a także ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, stwierdzić należy, że w dacie orzekania przez Sąd, skarżony organ pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2019 r. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności i przepisów prawa, Sąd zobowiązał skarżony organ do rozpoznania wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność (tak: wyroki NSA z dnia 11 września 2017 r., II FSK 1365/17 oraz z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 1810/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się w działaniu organu nie tylko naruszeń prawa w postaci nieprawidłowej wykładni przepisów, ale także miał na uwadze okoliczność, że sprawa nie została rozstrzygnięta od dnia "[..], kiedy to organ drugiej instancji wydał decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Pomimo wydania decyzji przez Kolegium, organ do chwili obecnej, a więc przez okres już 9 miesięcy pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Tymczasem, w myśl art. 16 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p., wniosek z dnia 8 sierpnia 2019 r. powinien podlegać rozpoznaniu w terminie 14 dni. Termin ten, licząc od dnia otrzymania decyzji Kolegium przez Burmistrza, co miało miejsce 24 maja 2019 r. - upłynął z dniem 7 czerwca 2019 r. Okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności uzasadniają nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 1810/16). Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie powyższe okoliczności wystąpiły, zaś fakt niedziałania organu przez okres 9 miesięcy uzasadnia obawę o nierespektowanie obowiązków wynikających z przepisów prawa. Orzeczona grzywna w kwocie 100 zł spełni przy tym rolę proporcjonalnej represji za niezgodne z prawem działanie i jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym do podjęcia stosownych działań. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego wysokość uiszczonego przez niego wpisu od skargi na bezczynność.