I SA/Op 108/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Związku A w [...] na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 16 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego postanawia : odrzucić skargę Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. Związek A w [...] ( dalej określanego jako: skarżący, strona, Związek) wniósł skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 16 stycznia 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń Związku do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu (dalej jako: RIO w Opolu) wniosła o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).-/dalej ppsa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 ust 1 i 2 ppsa Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), czy też akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7). Jednakże akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, musi charakteryzować się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem władcze działanie poprzez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, czy też nałożenie obowiązku na jednostkę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w każdym przypadku prowadzą do wykreowania określonego stosunku prawnego, którego źródłem jest z jednej strony przepis prawa, a z drugiej władcze działanie organu administracji w sprawie indywidualnej i o charakterze publicznoprawnym (por. np.: wyroki NSA z 1 lutego 2005 r., sygn. FSK 1714/04 i z 17 stycznia 2005 r., sygn. II GSK 202/05; postanowienie NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II GSK 1174/16 - publ. w internetowej bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem czynność kontroli potwierdzona protokołem lub wynikiem kontroli mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko wówczas, gdyby z ich treści wynikało nałożenie na podmiot kontrolowany określonych obowiązków. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Kolegium RIO w Opolu w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń Związku do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Opolu, wydana na podstawie art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm. –dalej w skrócie "urio"). Przepis ten wskazuje, że zastrzeżenia do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych rozpatrują kolegia izb. W myśl natomiast ust. 2 art. 25b ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych kolegium może zastrzeżenia oddalić lub uwzględnić. W tym miejscu należy podkreślić, że skierowanie wystąpienia pokontrolnego jest elementem działania kontrolnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki oraz skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Jak stanowi art. 9 ust. 2 ww. ustawy, na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz formułując wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. W ust. 3 tego przepisu ustawodawca nałożył na kontrolowaną jednostkę obowiązek zawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Termin zawiadomienia wynosi 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia. Jednocześnie ustawodawca dał kontrolowanej jednostce prawo wniesienia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Zastrzeżenie takie, zgodnie z ust. 4 art. 9 składa właściwy organ jednostki kontrolowanej. Z mocy zaś ust. 5 wniesienie zastrzeżenia powoduje zawieszenie terminu do zawiadomienia o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolującym, a kontrolowanym oznacza, że nie ma w niej elementu nadzoru, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Uprawnienie organu kontroli, jakim jest izba obrachunkowa, kończy się na opisaniu stwierdzonego stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. Wystąpienie pokontrolne kierowane przez regionalną izbę obrachunkową do kontrolowanej jednostki, jako zawierające jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego ani też nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. (por. postanowienie z dnia 4 września 1998 r. NSA w Gdańsku I SA/Gd 1106/98). Nie nosi takich cech także pogląd organu RIO (Kolegium) - potwierdzający (bądź nie) trafność wniosków pokontrolnych w trybie uchwały oddalającej lub uwzględniającej zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego. W sprawie dopuszczalności skargi na akt będący przedmiotem niniejszej skargi wypowiedział się między innymi Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 26 kwietnia 1999 r. wydanej w sprawie FPS 5/99 (LEX nr 36379) stwierdził, iż na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (art. 25b w związku z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. u.r.i.o.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko to zostało również zaaprobowane w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2111/11 oraz z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1174/16) i podziela je także tut. Sąd. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości. W ocenie Sądu, przesłanka powyższa zachodzi w niniejszej sprawie, co powoduje, że złożona przez stronę skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa orzekł jak w sentencji.