II GSK 1174/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1337/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy Ł. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. odrzucił skargę Gminy Ł. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 10 [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń Burmistrza Ł. do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. Pismem z dnia 17 [...] 2015 r. Gmina Ł. wniosła skargę na powyższą uchwałę powołując się na art. 3 § 1 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a. Podniosła, że zaskarżony akt jest czynnością z zakresu administracji publicznej wydanym na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego oraz w określonej przez ustawę formie. Skarżąca podniosła, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1999 r. sygn. akt FSP 5/99 straciła na aktualności, albowiem rozstrzygnięcie to wynikało z treści art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. W ocenie skarżącej obecna treść art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wskazuje, że poszerzono zakres kognicji sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej koniecznym jest ponowne ustalenie, czy akty regionalnych izb obrachunkowych w postaci wystąpienia pokontrolnego są czynnościami dotyczącymi uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podniosła, że wydanie wystąpienia pokontrolnego, a w przypadku wniesienia zastrzeżeń uchwały, skutkuje nałożeniem na kontrolowanego obowiązku zawiadomienia regionalnej izby obrachunkowej o wykonaniu wniosków pokontrolnych lub o przyczynach ich niewykonania. Tym samym do wystąpień pokontrolnych oraz uchwał w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym zdaniem skarżącej znajduje zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie skarżąca wskazała, że regionalna izba obrachunkowa jest organem nadzoru. W ocenie skarżącej aktów nadzoru nie można ograniczać tylko i wyłącznie do rozstrzygnięć nadzorczych w rozumieniu art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem działalność organów nadzoru nie polega wyłącznie na rozstrzygnięciach o legalności konkretnych aktów i czynności jednostki samorządu terytorialnego, ale może podlegać na dokonaniu czynności faktycznych. Skarżąca przywołała postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 539/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia II GSK 870/09, w których dopuszczono możliwość zaskarżenia wyniku kontroli skarbowej przez jednostkę samorządu terytorialnego z tego powodu, że kontrola ta była niedopuszczalna co do zasady. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do różnicowania dopuszczalności skargi w zależności od tego czy kontrola została przeprowadzona prawidłowo formalnie czy merytorycznie. Ostatecznie podniosła, że pojęcia aktu nadzoru nie można rozpatrywać w oderwaniu od art. 171 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, które to przepisu gwarantują ochronę sądową w stosunkach z organami nadzoru. W odpowiedzi na skargę RIO w K. wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Podniosła, że pozostaje w pełni aktualna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt FPS 5/99, w przedmiocie braku kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących uchwał regionalnych izb obrachunkowych dotyczących rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych. Ponadto wskazała, że obowiązek zawiadomienia regionalnej izby obrachunkowej o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania nie wynika z samego wystąpienia pokontrolnego, lecz wprost z przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Jednocześnie podniosła, że zarówno wystąpienie pokontrolne, jak i uchwała dotycząca rozpatrzenia zastrzeżeń nie mają charakteru rozstrzygnięć nadzorczych, czyli aktów eliminujących z obrotu prawnego uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego, a zatem nieuprawnionym jest powoływanie się na art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Ostatecznie wskazała, że przepisy regulujące materię wystąpień pokontrolnych zostały ukształtowane w taki sposób, by nie naruszać konstytucyjnej zasady samodzielności władzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała RIO w K. w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń Burmistrza Ł. do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., wydana na podstawie art. 25b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że zastrzeżenia do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych rozpatrują kolegia izb (art. 25b ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). W myśl ust. 2 art. 25b ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych kolegium może zastrzeżenia oddalić lub uwzględnić. Przed rozstrzygnięciem sprawy kolegium może zarządzić przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych. Sąd ten wskazał, że w sprawie dopuszczalności skargi na akt będący przedmiotem niniejszej skargi wypowiedział się między innymi Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 26 kwietnia 1999 r. wydanej w sprawie FPS 5/99 (LEX nr 36379) stwierdził, iż na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (art. 25b w związku z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. u.r.i.o.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko to Sąd I instancji w pełni podzielił, albowiem pogląd ten jego zdaniem pozostaje aktualny na gruncie p.p.s.a. Został on również zaaprobowany w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r. I SA/Po 583/09, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2011 r., I SA/Łd 1378/10, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 25 października 2010 r. I SA/Kr 1435/10, postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., II GSK 2111/11 ). W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Gmina Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata. Ze względu na wagę problemu wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia: 1. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona czynność nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 7 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona czynność nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej zmiana ustawy o NSA spowodowała, że uchwała NSA o sygn.akt FPS 5/99 straciła aktualność z uwagi na zmianę stanu prawnego i rozszerzenie zakresu środków podlegających kognicji sądu na podstawie p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wystąpienie pokontrolne skierowane na podstawie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych bez wątpienia jest czynnością podejmowaną w indywidualnej sprawie, skierowaną do oznaczonego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie tym podmiotem była skarżąca spółka. Zdaniem kasatora nie powinno budzić wątpliwości, że wystąpienie pokontrolne dotyczy obowiązku skarżącej, który jest określony w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. Nie ma natomiast znaczenia jakiego rodzaju jest to obowiązek, jedynie powinien on wynikać z ustawy. Przeprowadzenie przez Regionalną Izbę Obrachunkową w P. kontroli i skierowanie wniosków pokontrolnych spowodowało, że po stronie skontrolowanego podmiotu, zgodnie z art. 9 ust. 3 ww. ustawy, zaktualizował się obowiązek powiadomienia regionalnej izby obrachunkowej o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Skarżąca, powołując się na orzeczenia NSA o sygn.akt II GSK 539/08 i II GSK 870/09, wskazała że w niniejszych sprawach sąd dopuścił możliwość zaskarżenia wyniku kontroli skarbowej przez jednostkę samorządu terytorialnego z tego powodu, że kontrola ta był niedopuszczalna co do zasady. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego został zatem ukształtowany w rezultacie oceny zarzutów zawartych w przedmiotowym środku odwoławczym, skonstruowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotem zaskarżenia konkretną skargą kasacyjną było postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Formalny charakter tego orzeczenia, stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w przedmiocie zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych, nakazuje potraktowanie, jako istotnych przy przeprowadzaniu oceny kształtującej wynik postępowania kasacyjnego wyłącznie tylko tych wywodów skargi kasacyjnej, które dotyczą zagadnienia dopuszczalności skargi i wykazywaniu wadliwości podjęcia zaskarżonego postanowienia. Należy bowiem wskazać, że Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę nie badał zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem, lecz jej dopuszczalność. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na podejmowane przez organy, inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), czy też akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7). Jednakże akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, musi charakteryzować się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Jednocześnie, pojęcie "kontroli" zdefiniował NSA w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r. o sygn.akt II GPS 3/13, w której wskazał, że "Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa)." Uchwała ta, choć zapadła na gruncie innych przepisów, zawiera jak najbardziej aktualną na gruncie niniejszej sprawy, definicję kontroli. Zatem dla rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych z zakresie tego czy skarga w niniejszej sprawie jest uprawniona, konieczne jest przede wszystkim ustalenie charakteru prawnego (istoty) aktu będącego przedmiotem skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skierowanie do właściwej jednostki wystąpienia pokontrolnego jest elementem działania kontrolnego. Czynność ta stwarza obowiązek zawiadomienia organu kontroli - regionalnej izby obrachunkowej w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia o wykonaniu wniosków lub o przyczynie ich niewykonania (art. 9 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). Stwierdzenie to prowadzi z kolei do ogólniejszej konstatacji, że przy takim ukształtowaniu relacji między kontrolującym a kontrolowanym nie ma w niej elementu nadzoru, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Skoro tak, to nie sposób przyjąć, iż uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 10 [...] 2015 r. w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych, wykazuje cechy aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a. W tym kontekście, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., FPS 5/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 78, zgodnie z którym, na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (art. 25b w zw. z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko uchwały nie jest jednak wyrazem wąskiego pojmowania aktu nadzoru, gdyż z jej motywów wynika, że zasadniczą przesłankę przyjętej w niej wykładni stanowiło to, że przepisy powołanej ustawy wyraźnie rozdzielają sferę działań nadzorczych od sfery działań kontrolnych, o które chodziło w uchwale. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o rozpatrywaniu przez Sąd aktu nadzoru w oderwaniu od przepisów Konstytucji oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (w szczególności art. 11), to w kontekście powyższych twierdzeń, nie znajdują one uzasadnienia. Jeszcze raz należy podkreślić odrębność sfery działań nadzorczych od sfery działań kontrolnych. Pojęcia te nie są tożsame. Wbrew twierdzeniom skarżącej, wciąż aktualny pozostaje tu również pogląd wyrażony w uchwale NSA o sygn.akt FPS 5/99. Ponieważ skierowanie do właściwej jednostki wystąpienia pokontrolnego nie wpływa samo przez się na sytuację kontrolowanego, to wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie godzi ono w samodzielność i swobodę gminy powodując konieczność sądowej ochrony jej praw. Orzecznictwo, na które powołuje się skarżąca dotyczy zaś zupełnie innego przedmiotu sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.