I SA/Gl 1337/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy L. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego postanawia skargę odrzucić Gmina L. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej: RIO w K.) z dnia [...] nr [...] w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń Burmistrza L. do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. Uzasadniając dopuszczalność skargi skarżąca powołała art. 3 § 1 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a. Podniosła, że zaskarżony akt jest czynnością z zakresu administracji publicznej wydanym na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego oraz w określonej przez ustawę formie. Wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 kwietnia 1999 r. sygn. Akt FSP 5/99 stwierdził, że na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym nie przysługuje skarga do NSA. Skarżąca podniosła, że uchwała ta straciła na aktualności, albowiem rozstrzygnięcie to wynikało z treści art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. W ocenie skarżącej obecna treść art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wskazuje, że poszerzono zakres kognicji sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej koniecznym jest ponowne ustalenie, czy akty regionalnych izb obrachunkowych w postaci wystąpienia pokontrolnego są czynnościami dotyczącymi uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podniosła, że wydanie wystąpienia pokontrolnego, a w przypadku wniesienia zastrzeżeń uchwały, skutkuje nałożeniem na kontrolowanego obowiązku zawiadomienia regionalnej izby obrachunkowej o wykonaniu wniosków pokontrolnych lub o przyczynach ich niewykonania. Tym samym do wystąpień pokontrolnych oraz uchwał w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym zdaniem skarżącej znajduje zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie skarżąca wskazała, że regionalna izba obrachunkowa jest organem nadzoru. W ocenie skarżącej aktów nadzoru nie można ograniczać tylko i wyłącznie do rozstrzygnięć nadzorczych w rozumieniu art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem działalność organów nadzoru nie polega wyłącznie na rozstrzygnięciach o legalności konkretnych aktów i czynności jednostki samorządu terytorialnego, ale może podlegać na dokonaniu czynności faktycznych. Skarżąca przywołała postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 539/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia II GSK 870/09, w których dopuszczono możliwość zaskarżenia wyniku kontroli skarbowej przez jednostkę samorządu terytorialnego z tego powodu, że kontrola ta była niedopuszczalna co do zasady. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do różnicowania dopuszczalności skargi w zależności od tego czy kontrola została przeprowadzona prawidłowo formalnie czy merytorycznie. Ostatecznie podniosła, że pojęcia aktu nadzoru nie można rozpatrywać w oderwaniu od art. 171 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, które to przepisu gwarantują ochronę sądową w stosunkach z organami nadzoru. W odpowiedzi na skargę RIO w K. wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Podniosła, że pozostaje w pełni aktualna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt FPS 5/99, w przedmiocie braku kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących uchwał regionalnych izb obrachunkowych dotyczących rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych. Ponadto wskazała, że obowiązek zawiadomienia regionalnej izby obrachunkowej o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania nie wynika z samego wystąpienia pokontrolnego, lecz wprost z przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Jednocześnie podniosła, że zarówno wystąpienie pokontrolne, jak i uchwała dotycząca rozpatrzenia zastrzeżeń nie mają charakteru rozstrzygnięć nadzorczych, czyli aktów eliminujących z obrotu prawnego uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego, a zatem nieuprawnionym jest powoływanie się na art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Ostatecznie wskazała, że przepisy regulujące materię wystąpień pokontrolnych zostały ukształtowane w taki sposób, by nie naruszać konstytucyjnej zasady samodzielności władzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Zasadą postępowania przed sądami administracyjnymi jest to, iż przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, sąd z urzędu zobligowany jest do badania wymogów formalnych skargi oraz jej dopuszczalności, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zakres kognicji sądów administracyjnych został przez ustawodawcę określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej: "P.p.s.a."). W świetle art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z przepisem art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w zacytowanej powyżej regulacji oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4 P.p.s.a., spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione we wskazanych przepisach. Należy także wskazać, że przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez szeroko rozumiane organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że zawarte w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane, jako dopuszczenie pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym przepisami (por. postanowienie NSA z 1 października 2009 r., sygn. II FSK 581/08, publ. LEX nr 573469). Pogląd ten wpisuje się w ukształtowaną już linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującą na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą. Za ugruntowany należy uznać pogląd, że akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w każdym przypadku prowadzą do wykreowania określonego stosunku prawnego, którego źródłem jest z jednej strony przepis prawa, a z drugiej władcze działanie organu administracji w sprawie indywidualnej i o charakterze publicznoprawnym (por. np.: wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., sygn. FSK 1714/04; wyrok NSA z 17 stycznia 2005 r., sygn. II GSK 202/05; postanowienie NSA z 29 maja 2005 r., sygn. II GSK 96/05; postanowienie NSA z 1 października 2009 r., sygn. II FSK 581/08; postanowienie NSA z 16 marca 2010 r. sygn. II GSK 482/09; postanowienie NSA z 13 kwietnia 2010 r., sygn. II GSK 284/10; postanowienie NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 1513/10; postanowienie NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 5/11; postanowienie NSA z 2 lutego 2011 r., sygn. II OSK 62/11; postanowienia NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 68/10 - publ. w internetowej bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Czynność kontroli potwierdzona protokołem lub wynikiem kontroli mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko wówczas, gdyby z ich treści wynikało nałożenie na podmiot kontrolowany określonych obowiązków. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła uchwała RIO w K. w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń Burmistrza L. do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., wydana na podstawie art. 25b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że zastrzeżenia do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych rozpatrują kolegia izb (art. 25b ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). W myśl ust. 2 art. 25b ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych kolegium może zastrzeżenia oddalić lub uwzględnić. Przed rozstrzygnięciem sprawy kolegium może zarządzić przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych. Przede wszystkim należy wskazać, że skierowanie wystąpienia pokontrolnego jest elementem działania kontrolnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki oraz skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Jak stanowi art. 9 ust. 2 ww. ustawy, na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz formułując wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. W ust. 3 tego przepisu ustawodawca nałożył na kontrolowaną jednostkę obowiązek zawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Termin zawiadomienia wynosi 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia. Jednocześnie ustawodawca dał kontrolowanej jednostce prawo wniesienia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Zastrzeżenie takie, zgodnie z ust. 4 art. 9 składa właściwy organ jednostki kontrolowanej. Z mocy zaś ust. 5 wniesienie zastrzeżenia powoduje zawieszenie terminu do zawiadomienia o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolującym, a kontrolowanym oznacza, że nie ma w niej elementu nadzoru, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Uprawnienie organu kontroli, jakim jest izba obrachunkowa, kończy się na opisaniu stwierdzonego stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. Nie nosi takich cech także pogląd organu izby - kolegium - potwierdzający (bądź nie) trafność wniosków pokontrolnych w trybie uchwały oddalającej lub uwzględniającej zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego. W sprawie dopuszczalności skargi na akt będący przedmiotem niniejszej skargi wypowiedział się między innymi Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 26 kwietnia 1999 r. wydanej w sprawie FPS 5/99 (LEX nr 36379) stwierdził, iż na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (art. 25b w związku z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. u.r.i.o.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Orzekający w sprawie Sąd podziela wyrażone powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem pogląd ten pozostaje aktualny na gruncie p.p.s.a. Został on również zaaprobowany w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r. I SA/Po 583/09, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2011 r., I SA/Łd 1378/10, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 25 października 2010 r. I SA/Kr 1435/10, postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., II GSK 2111/11 ). Z powyższego wynika, że złożona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skoro zaskarżony akt nie podlega kontroli sądów, to brak jest możliwości wypowiadania się co do prawidłowości przyjętego przez organ poglądu, że zastrzeżenia zostały wniesione przez nieodpowiedni organ i konsekwencją tego powinno być ich oddalenie. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.