I SA/Op 17/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Sędzia WSA Marta Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 września 2020r. nr [...] Przedmiotem skargi wniesionej przez T. S. (dalej też jako: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu (dalej też: Zakład, organ) z dnia 13.11.2020r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 03.09.2020 r. nr [...] odmawiającej stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020 r. W dniu 10 kwietnia 2020 r. wpłynął wniosek ZUS RDZ złożony przez stronę o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W wydanej 3 września 2020 r. (znak [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020 r. z powodu nie przesłania do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. W dniu 21 września 2020 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym wskazano, iż nie złożenie w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. spowodowane było sytuacją zdrowotną księgowej. Po ponownej analizie sprawy oraz konta strony organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że wymóg z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374; dalej także jako: ustawa o COVID-19)). nie został spełniony. Organ podkreślił, że ustawowy termin na złożenie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. upływał w dniu 15 czerwca 2020 r., a to zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2020 r., poz.266; dalej: u.s.u.s). Natomiast ustawa o COVID-19 dla celów ustalenia wysokości należności do zwolnienia termin ten ustaliła jako ostateczny na 30 czerwca 2020 r. przy czym termin ustawowy nie może być przedłużany ani skracany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaś upływ tego terminu Zakład musi uwzględnić z urzędu.  Pismem z dnia 19 października 2020 r. znak [...] został Pan poinformowany o możliwości czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W wywiedzionej od powyższego rozstrzygnięcia skardze strona wskazuje, iż zaskarżona decyzja narusza prawo a to art. 7 i 58 k.p.a. W ocenie strony istotne w sprawie jest to, że strona działała przez osobę prowadzącą biuro podatkowe, która w jego imieniu składała do ZUS deklaracje rozliczeniowe i w związku z tym nie może w tym przypadku odpowiadać za uchybienia proceduralne uczynione przez takiego pełnomocnika. Ponadto strona podkreśliła, że panująca sytuację epidemiologiczna w kraju była bezpośrednią przyczyną powodującą uchybienie terminu do złożenia deklaracji przez pełnomocnika strony. W takiej sytuacji strona nie może ponosić negatywnych skutków w postaci utraty możliwości uzyskania zwolnienia ze składek. Zdaniem strony ZUS, badając ponownie okoliczności uchybienia terminu, winien wsiąść pod uwagę te szczególne okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to narusza prawo. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 3 września 2020 r., odmawiającą stronie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zq ustawy COVID-19, organ stwierdził, że skarżący w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych dotyczących miesiąca maja 2020 r. i w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Wobec powyższego, należy zauważyć, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres (...). Ponadto, na podstawie art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r., (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Podkreślić przy tym należy, że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a. Wskazać szczególnie należy na przepisy dotyczące zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby doprowadzić o wykonania decyzji, a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 12.05.2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Należało to podkreślić, ponieważ o uchyleniu obu decyzji ZUS przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja (ale także decyzja wydana w I instancji) w dużej mierze pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W niniejszej sprawie organ w ramach uzasadnienia prawnego decyzji, opisując obowiązki skarżącego, ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku. Pominął natomiast całkowicie przepisy prawa nakładające na stronę obowiązek składania deklaracji ZUS. Decyzja nie posiada również prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ lakonicznie stwierdził, że przedmiotowe dokumenty nie zostały złożone przed wyznaczonym w ustawie terminem, tj. 30 czerwca 2020 r. Organ stwierdził, że w sprawie brak było deklaracji, jednak nie wyjaśnił właściwie tej okoliczności. Zauważyć zaś należy, że z ww. przepisów jednoznacznie wynika, że obowiązek złożenia dokumentacji jako warunek zwolnienia z opłacenia składek nie dotyczy tych płatników, którzy są zwolnieni z obowiązku jej składania. W takim przypadku organ w pierwszej kolejności obowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa ciążył na skarżącym i nie podlegał on zwolnieniu w tym zakresie oraz podać jakie i kiedy złożone zgłoszenie o tym przesądza. Z lektury zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika z czego organ wywodzi, że na skarżącym ciążył obowiązek składania dokumentów rozliczeniowych ani jakie znaczenie miały okoliczności wskazane przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Do tej kwestii organ nie odniósł się w żaden sposób. Z decyzji nie wynika zatem, co jest główną przyczyną wydania decyzji odmownej. Uwzględniając powyższe, Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII 665/20; dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ uniemożliwił tym samym stronie poznanie toku rozumowania, utrudniając możliwość podjęcia polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu także istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95; LEX nr 30816). Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku 10 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez stronę (data wpływu do organu – 10 kwietnia 2020 r.) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły ponad dwa miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracje). Potem zaś wydał decyzję odmowną. Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Mając świadomość obciążenia ZUS ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania - Sąd nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do strony, ani lekceważącego stosunku do, wynikających z art. 9 k.p.a., obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia tego przepisu w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie strony skarżącej prawa otrzymania ustawowej ulgi. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować stronę, że bez złożenia brakujących dokumentów wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do ZUS już 10 kwietnia 2020 r., było wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Doszło tym samym do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że ZUS przed wydaniem decyzji odmownej nie wyjaśnił stronie przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Organ zaniechał powyższych czynności, mimo iż - jak już wskazano wyżej - miał wystarczająco dużo czasu, aby zgodnie z obowiązującą procedurą, podjąć w sprawie właściwe działania. W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 7, art.9 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia 13 listopada 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu z 3 września 2020 r. Rozpatrując sprawę ponownie, w związku z naruszeniem przepisów art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a., organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów, jako okoliczność wpływającą na rozstrzygniecie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet jeśli skarżąca w terminie do 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, bowiem w prowadzonym postępowaniu dopuścił się szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać strony. Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z obrazą ww. przepisów postępowania. Ponadto, organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania Sądu w zakresie naruszeń art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z proceduralnymi wymogami. ----------------------- 8