I SA/Op 251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant sekretarz sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. O., A. O. – prowadzących działalność gospodarczą A s.c. A.O., A. O. w Opolu na ocenę formalną Zarządu Województwa Opolskiego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie dofinansowania wniosku złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 postanawia odrzucić skargę W dniu 31 marca 2010 r. wnioskodawca A. O. działając jako wspólnik spółki cywilnej "A" s.c. A. O. A. O. składał w Opolskim Centrum Rozwoju Regionalnego (OCRG) – Instytucji Pośredniczącej II stopnia – wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Zwiększenie konkurencyjności firmy "A" poprzez wprowadzenie kompleksowej oferty związanej z siecią światłowodową". Podczas podjętej przez pracownika OCRG próby zaczytania wniosku do systemu elektronicznego SEZaM okazało się, że z dostarczonej płyty CD nie można odczytać wersji elektronicznej (xml) wniosku. Mimo żądania wnioskodawcy nie ponowiono próby zaczytania płyty CD na innym stanowisku lub innym napędzie jak też odmówiono odczytania zapasowej płyty CD dostarczonej, w ocenie pracownika OCRG, już po upływie terminu składania wniosków tego dnia, czyli po godzinie 12.00. Wnioskodawcy wydano dokument pn. Potwierdzenie nieprzyjecia wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) w ramach Reginalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego (RPO WO) na lata 2007-2013, w którym jako powód nieprzyjęcia wniosku wskazano: "Brak wersji elektronicznej (xml) wniosku". Wnioskodawcy reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wnieśli protest do Instytucji Zarządzającej "w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku o dofinansowanie projektu z EFRR w ramach RPO WO na lata 2007-2013" domagając się przyjęcia wniosku do rozpoznania. W uzasadnieniu zakwestionowano sposób przeprowadzenia procedury naboru wniosków w dniu 31 marca 2010 r., który zgodnie z punktem 1.2.3 "Vademecum dla beneficjentów" miał się odbyć do godziny 12.00, jednak z powodu dużej ilości potencjalnych beneficjentów wszystkim, którzy do godziny 12.00 znajdowali się w siedzibie OCRG przybito na pierwszej stronie papierowej wersji wniosku pieczątkę, potwierdzającą niejako dochowanie wyznaczonego terminu złożenia wniosku. W trakcie obsługi wnioskodawcy z niewiadomych przyczyn płyta CD nie została odczytana przez system SEZaM i tym samym wniosek nie został zarejestrowany. Pomimo niezwłocznego dostarczenia zapasowej płyty CD odmówiono ponownego zaczytania pliku uzasadniając odmowę tym, że wersja elektroniczna została dostarczona po godzinie 12.00. Zdaniem wnioskodawców przedłożyli oni obie wersje wniosku (papierową i elektroniczną) dochowując wymaganego terminu, a zatem odmowa przyjęcia wniosku jest bezpodstawna. Pełnomocnik wskazał równocześnie, iż co prawda w zaistniałym stanie faktycznym wniesienie protestu nie jest przewidziane w procedurze odwoławczej w ramach RPO WO 2007-2013, jednakże jest to jedyny dopuszczalny środek odwoławczy. Instytucja Zarządzająca (IZ) pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r., powołując się na art.30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.) – dalej jako: [ustawa o z.p.p.r.] oraz na Wytyczne Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach RPO WO 2007-2013 przyjęte uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 3162 z dnia 7 kwietnia 2009 r. ze zm. – dalej jako: [Wytyczne] pozostawiła protest bez rozpatrzenia. Motywując powyższe stanowisko wskazała, że zgodnie z rozdziałem 2 Wytycznych pn. Procedura odwoławcza na etapie przesądowym pkt 2.1 pn. Definicja i zakres przedmiotowy protestu: protest to zakwestionowanie przez wnioskodawcę oceny wniosku o dofinansowanie projektu poprzez złożenie pisemnego wystąpienia do IZ o przeprowadzenie postępowania dotyczącego ponownej weryfikacji przeprowadzonej oceny pod kątem jej zgodności z kryteriami wyboru projektów w ramach RPO WO 2007-2013, opisanych w Uszczegółowieniu, w celu skierowania go do dalszego etapu oceny. Natomiast z pkt 2.2 wynika, że protest może złożyć wnioskodawca, który został pisemnie poinformowany o negatywnej ocenie projektu. Ponieważ w przedmiotowej sprawie wniosek o dofinansowanie nie podlegał ocenie, gdyż nie został przyjęty, protest należało pozostawić bez rozpatrzenia. Dodatkowo w uzasadnieniu powyższego pisma przedstawiono wymogi oraz szczegółową procedurę naboru wniosków zwracając uwagę, że wypełniony formularz wniosku wraz z załącznikami powinien być sporządzony w wersji papierowej w dwóch egzemplarzach i w wersji elektronicznej (na płycie CD/DVD R), że przyjęte wnioski są rejestrowane w systemie informatycznym SEZaM i dla zaczytania wniosku w tym systemie niezbędne było, by płyta CD zawierała plik wniosku w formacie XML, czego w rozpatrywanym przypadku nie stwierdzono, że może być przyjęty tylko wniosek spełniający wszystkie wymogi rejestracyjne, m.in. wersja papierowa i elektroniczna muszą zawierać tę samą sumę kontrolną. Wskazano, iż zasadnie pracownik OCRG odmówił ponownego zaczytania wniosku z zapasowej płyty CD, gdyż przeciwne działanie naruszałoby obowiązującą procedurę przyjmowana wniosków i zarazem zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, a ponadto naruszałoby konkursową procedurę naboru wniosków. W skardze na powyższą formalną ocenę Instytucji Zarządzającej, tj. na pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, pełnomocnik skarżących wskazując na art. 30c ustawy o z.p.p.r. zarzucił błędną ocenę procedury przyjmowania wniosku przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia, wnosząc o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena procedury przyjmowania wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i o przyjecie do oceny wniosku przez właściwą instytucję pośredniczącą. W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację z wniesionego protestu podkreślając, że według strony plik w wersji XML na płycie się znajdował, jednak z niewiadomych przyczyn nie mógł być odczytany na nośniku przyjmującego wniosek pracownika OCRG, a równocześnie odmówiono próby jego zaczytania na innym nośniku (napędzie). Na poparcie prawdziwości tych twierdzeń przedłożono opinię "biegłego" sporządzoną na prywatne zlecenie strony. Ponadto zakwestionowano też odmowę zaczytania płyty zapasowej, jaką wnioskodawca niezwłocznie, po przyniesieniu jej z samochodu, przedłożył i zaprezentowaną ocenę IZ co do tego, że próba odczytania płyty zapasowej byłaby równoznaczna z ponownym złożeniem wniosku, co jednak miałoby miejsce już po godzinie 12.00, a więc po terminie. Zdaniem skarżących był to ciągle ten sam wniosek. Ponownie zwrócono uwagę, iż brak środków odwoławczych na etapie przyjmowania wniosków w postępowaniu przesądowym, w którym doszło do złamania procedury, pozbawia potencjalnych beneficjentów kwestionowania przebiegu czynności podejmowanych na pierwszym etapie oceny wniosku, co narusza zasadę równego dostępu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik IZ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że prawidłowo złożony wniosek powinien zawierać wersję papierową i elektroniczną, a wnioski złożone w odmiennej formie nie będą przyjmowane, natomiast złożone po terminie nie będą rozpatrywane. Z punktu 1.2.1 lit. b) "Vademecum dla beneficjentów", wersja nr 9, styczeń 2010 r. wynika, że wniosek w wersji elektronicznej jest importowany w przez pracownika IZ/IP II stopnia z dostarczonego nośnika danych do systemu SEZaM. Podczas importu następuje walidacja; po pozytywnej walidacji wnioskodawca otrzymuje dokument pn. Potwierdzenie wpływu wniosku. Niemożność zaczytania płyty CD dostarczonej przez wnioskodawcę była równoznaczna z niedostarczeniem wniosku w wersji elektronicznej. Zatem próba dostarczenia płyty zapasowej (co jednak miało miejsce już po godzinie 12.00) była bezskuteczna, jako równoznaczna ze złożeniem wniosku po terminie. Zwrócił też uwagę, iż każde otwarcie wersji elektronicznej zmienia sumę kontrolną, a w obu wersjach (papierowej i elektronicznej) suma kontrolna musi być tożsama. Końcowo pełnomocnik, wskazując na art. 30b ust. 1 ustawy o z.p.p.r., zakwestionował samo uprawnienie skarżących do wniesienia protestu, gdyż ich wniosek w ogóle nie był poddany ocenie z uwagi na niezłożenie w terminie wersji elektronicznej wniosku. Tymczasem zgodnie z powołanym przepisem środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego mogą być wniesione w przypadku negatywnej oceny projektu. W związku z tym skarżącym nie przysługiwała także skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi z punktu widzenia kryterium określonego w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o z.p.p.r. (przeprowadzenie oceny projektu w sposób nienaruszający prawa) Sąd administracyjny obowiązany jest badać jej dopuszczalność według przesłanek opisanych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej jako: [p.p.s.a.], który nie został wyłączony przepisem art. 30e ustawy o z.p.p.r. Powoduje to konieczność ustalenia, czy nie występuje jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu administracyjnego (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Jednym z warunków skutecznego złożenia skargi jest zatem złożenie tej skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej powierzona sądom administracyjnym obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Dodatkowo, w myśl art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ustawą taką jest powołana na wstępie ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z której przepisów wynika przedmiot kontroli sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dofinansowania projektów. Stwierdzić należy, że przedmiotem tym jest ocena projektów wyłonionych w trybie konkursu, dokonana przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą). Wynika to z unormowania zawartego w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o z.p.p.r., który stanowi, że sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Celem doprecyzowania przedmiotu tej kontroli należy także uwzględnić przepisy normujące procedury odwoławcze. I tak w myśl art. 30c ust. 1 ustawy o z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Dodatkowo według art. 30b ust. 1 ustawy o z.p.p.r. środki odwoławcze w postępowaniu odwoławczym przysługują tylko w przypadku negatywnej oceny projektu. W systemie realizacji RPO WO na lata 2007-2013, do którego w zakresie określenia środków odwoławczych odsyła wyżej wskazany art. 30c ust. 1 ustawy o z.p.p.r. przewidziano, że w ramach procedury konkursowej dopuszcza się złożenie przez wnioskodawcę jednego środka odwoławczego – protestu, który może być wniesiony na każdym etapie oceny wniosku po otrzymaniu informacji o wynikach jego weryfikacji. W przypadku negatywnego rozstrzygnięcia protestu wnioskodawca ma możliwość wniesienia skargi do WSA w Opolu. Równocześnie w rozdziale 2 pkt 2.1 zdefiniowano, że protest to zakwestionowanie przez wnioskodawcę oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO WO wyrażające się w żądaniu ponownej weryfikacji przeprowadzonej oceny pod kątem jej zgodności z kryteriami wyboru projektów Protest może być złożony po każdym etapie oceny wniosku; może go złożyć jedynie wnioskodawca, który otrzymał informację o negatywnej ocenie jego projektu, przy czym w punkcie 2.2. Wytycznych zdefiniowano tę "negatywną ocenę" jako tego rodzaju ocenę, której wyniki nie pozwalają na zakwalifikowanie projektu do dofinansowania (bądź skierowanie projektu do dofinansowania). Przedstawione regulacje prowadzą do wniosku, że przesłanką wniesienia skargi do sądu jest negatywny wynik procedury odwoławczej (nieuwzględnienie środka odwoławczego) w odniesieniu do negatywnej oceny projektu. Zatem negatywna ocena projektu stanowi przesłankę dopuszczalności środka odwoławczego i w konsekwencji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że pozostawienie środka odwoławczego (tutaj: protestu) bez rozpatrzenia z uwagi na jego niedopuszczalność (tę okoliczność strona skarżąca przyznaje) ma charakter rozstrzygnięcia "proceduralnego", które nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie stanowi ono "negatywnej oceny projektu". W realiach niniejszej sprawy do takiej oceny w ogóle nie doszło w związku z nieprzyjęciem wniosku, uzasadnianym niemożnością "zaczytania" przez system SEZaM wersji elektronicznej pliku, jaki miał znajdować się na dostarczonej przez wnioskodawców płycie CD i powinien być przygotowany w formacie XML, jaki był wymagany zgodnie z warunkami konkursu. Skutkowało to wydaniem dokumentu pn. "Potwierdzenie nieprzyjęcia wniosku", od czego środek odwoławczy w postaci protestu w ogóle nie przysługuje, a zatem pozostawiono go bez rozpatrzenia. "Potwierdzenie nieprzyjęcia wniosku" nie stanowi, co oczywiste, negatywnej oceny projektu, nie należy również do kategorii aktów lub czynności (bezczynności) wymienionych w punktach 1-3, 4a-8 artykułu 3 § 2 p.p.s.a., gdyż w myśl art. 37 ustawy o z.p.p.r. w postępowaniu dotyczącym ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a w myśl art. 30g ustawy o z.p.p.r. informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku a także w trakcie trwania procedury odwoławczej nie stanowią decyzji administracyjnej. Ponadto, na co zwrócił uwagę WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17.02.2010 r., III SA/Gl 369/10, potwierdzeniem niemożności zaskarżania tego typu rozstrzygnięć "proceduralnych" jest także to, że w przepisie art. 30b ust. 5 ustawy o z.p.p.r. ustawodawca nie wskazał na obowiązek pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego - odmiennie niż uczynił to w art. 30b ust. 4 tej ustawy. Omawiane rozstrzygnięcie "proceduralne" nie może być również zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie odesłania zawartego w art. 30e ustawy o z.p.p.r., gdyż nie ma ono charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem skargi skarżący nie mogli uczynić także "pierwszej" oceny projektu, jako że taka nie została wydana. Tymczasem z zapisów art. 30c ust. 1, ust. 3 pkt 1 i 30b ust. 1 omawianej ustawy wynika, iż wolą ustawodawcy było zapewnienie sądowej kontroli jedynie w przypadku merytorycznej oceny wniosku o dofinansowanie. Należy równocześnie podkreślić, że postępowanie o uzyskanie dofinansowania ma charakter konkursowy, co – jak przyjął WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 04.03.2010 r. sygn. akt I SA/Rz 62/10 aprobowanym przez Sąd w składzie tu orzekającym – determinuje sposób określenia w regulaminie konkursu sposobu dostarczania wniosków i ich uzupełnienia. Dlatego przystąpienie do konkursu oznacza obowiązek godzenia się na reguły nim rządzące, które muszą być jednakowe dla wszystkich i nie mogą być zmieniane dla potrzeb poszczególnych beneficjentów. Należy nadto wskazać, iż odrzuceniu skargi nie sprzeciwia się mylne pouczenie przez Instytucję Zarządzającą o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdyż, jak to wskazano w wyroku NSA z dnia 10.02.2010 r. II GSK 47/10 oraz w postanowieniu z dnia 18.02.2010 r. II GSK 92/10, błędne pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie czyni skargi dopuszczalną. Uwzględniając przedstawione powyżej rozważania stwierdzić należy, że zachodzą podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, albowiem przedmiotem swej skargi skarżący uczynili informację Instytucji Zarządzającą (Zarządu Województwa Opolskiego) z dnia 19 kwietnia 2010 r. o pozostawieniu wniesionego przez nich protestu bez rozpatrzenia, która to czynność nie podlega zaskarżeniu w myśl art. 30c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i art. 30b ust. 1 ustawy o z.p.p.r. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów skargę jako niemieszczącą się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.) na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy należało odrzucić.