I SA/Op 269/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Bierawa z dnia 6 listopada 2017 r., Nr XXXVI/233/2017 w przedmiocie powierzenia Wójtowi Gminy uprawnienia do ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – obiektów sportowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Bierawa na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego jest uchwała Nr XXXVI/233/2017 Rady Gminy Bierawa z dnia 6 listopada 2017 r. w sprawie powierzenia Wójtowi Gminy uprawnienia do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - obiektów sportowych. W § 5 tej uchwały stwierdzono, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W skardze Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały Rady Gminy Bierawa z powodu istotnego naruszenia prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Uzasadniając wniesioną skargę Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523 j.t.), zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Podejmując kwestionowany akt Rada Gminy Bierawa powołała się na art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.2017. 827 ze zm. – dalej wskazywana jako ugk). Wojewoda podkreślił przy tym, że niewątpliwie organem stanowiącym w Gminie Bierawa jest Rada Gminy Bierawa, a ustalenie wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów sportowych mieści się w zakresie przedmiotowym art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk. Jednak uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 ugk jest aktem prawa miejscowego, zatem powinna być opublikowana zgodnie z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak publikacji stanowi istotne naruszenie tego przepisu i uniemożliwia prawidłowe wejście w życie podjętego aktu, co zdaniem Wojewody Opolskiego, skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Na poparcie stanowiska, że zaskarżona uchwała jako podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 ugk stanowi akt prawa miejscowego, gdyż przenosi kompetencję ustawową do wydania określonego aktu prawnego na zupełnie inny podmiot niż przewiduje to ustawa, organ nadzoru przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13 i z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08. W odpowiedzi na skargę Gmina Bierawa poinformowała, że uwzględnia skargę w całości i wnosi o umorzenie postępowania, albowiem Rada Gminy Bierawa we własnym zakresie usunęła wskazaną nieprawidłowość, gdyż na sesji w dniu 30 lipca 2018 r. podjęła nową uchwałę w sprawie powierzenia Wójtowi Gminy uprawnienia do ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - obiektów sportowych, uchylając jednocześnie zaskarżoną uchwałę. W związku z powyższym dalsze postępowanie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć. Na rozprawie pełnomocnik reprezentujący Gminę Bierawa podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona uchwała powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U.2017.1875 j.t. – dalej wskazywana jako usg), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Nadto, w myśl zaś art. 93 ust. 1 usg, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym, stosownie do art. 94 usg, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie Wojewoda Opolski wnosząc skargę do tut. Sądu na uchwałę Nr XXXVI/233/2017 Rady Gminy Bierawa z dnia 6 listopada 2017 r. w sprawie powierzenia Wójtowi Gminy uprawnienia do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - obiektów sportowych, wniósł jednocześnie o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa polegającego na naruszeniu art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, albowiem uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała opublikowaniu w dzienniku urzędowym i nie mogła wejść w życie, jak wynikało to z zapisu jej § 5, z dniem jej podjęcia, ale po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Rada Gminy Bierawa uznając skargę Wojewody Opolskiego za słuszną postanowiła we własnym zakresie usunąć wskazaną nieprawidłowość i uchyliła zaskarżoną uchwałę podejmując nową uchwałę nr XXXVI/233/2017 z dnia 30 lipca 2018 r. w sprawie powierzenia Wójtowi Gminy Bierawa uprawnienia do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - obiektów sportowych. W związku z wyeliminowaniem wadliwej uchwały z porządku prawnego, wniosła o umorzenie postępowania. Stosownie do art. 54 § 3 ppsa, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że art. 54 § 3 ppsa organ będzie mógł zastosować tylko wtedy, gdy uwzględni skargę w całości, zatem gdy wyda rozstrzygnięcie zgodne z oczekiwaniami skarżącego. W niniejszej sprawie organ uchylił zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący domagał się stwierdzenia jej nieważności. Zatem, nie doszło do uwzględnienia skargi w całości ani do bezprzedmiotowości postępowania. Zauważyć przy tym należy, że uchylenie uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Organ w ramach autokontroli może taki akt jedynie zmienić lub go uchylić, a uchylenie uchwały nie ma skutku ex tunc. Natomiast Sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności także uchylonego aktu, przy czym orzeczenie sądu o stwierdzeniu nieważności uchwały wywiera skutek ex tunc, to jest od chwili jego podjęcia, co oznacza, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. Przechodząc w dalszej kolejności do analizy wad zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob.: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W piśmiennictwie i orzecznictwie aktualnie dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (por. wyroki WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 245/11 i III SA/Wr 226/18, wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 800/14, utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15, wyrok WSA w Gorzowie sygn., akt II SA/Go 81/17) . Ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. C. Banasiński, M. Kulesza, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, System Informacji Prawnej (SIP) Lex; M. Szydło, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, SIP Lex; C. Banasiński, k.m. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Także w piśmiennictwie analizując ewolucję poglądów dotyczących uchwał podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, zwrócono uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których jednoznacznie wskazywano, że wymieniony przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, iż kompetencje organów przewidziane w art. 4 ugk mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 10-12; wyroki NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13; z 7 września 2017 r., II OSK 27/16). Jak wskazał NSA w wyroku I OSK 1901/13, artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ugk, zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Podzielając w pełni zaprezentowane stanowisko, Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje również pogląd, że uprawnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, w sytuacji powierzenia ich przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - organom wykonawczym tych jednostek (ust. 2 art. 4 ugk), realizowane będą w formie aktu prawa miejscowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 usg. W konsekwencji, aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 ugk (por. wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1909/16). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchwała w sprawie powierzenia Wójtowi Gminy Bierawa uprawnienia do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - obiektów sportowych - ma charakter aktu prawa miejscowego, wymagającego w szczególności prawidłowego ogłoszenia. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przy czym zgodnie z art., 13 pkt 2 tej ustawy, akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) ogłasza się w dzienniku urzędowym. Wymóg taki nie został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem w zaskarżonej uchwale nie przewidziano jej publikacji i określono samodzielnie datę wejścia jej w życie, co narusza art. 4 ust. 1 w zw. z art.13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przy czym charakter podjętego aktu, daje podstawę do stwierdzenia jego nieważności, bez uwzględniania skutków upływu czasu od dnia podjęcia (art. 94 ust. 1 usg). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( DZ.U.2015.1800).